Северо-Запад
Страна и не заметила, как завершился первый этап «революции» в лесу, начатой 1 января 2007 года в связи с вводом в действие нового Лесного кодекса (ЛК). Впрочем, пропустить событие было немудрено: этот этап занял всего месяц, к 1 февраля Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) передало практически все лесхозы субъектам федерации (СФ). Началось осуществление одной из важнейших задач, включенных в программу реформирования лесного хозяйства страны. А именно – стартовала реорганизация системы государственного управления лесным комплексом, в ходе которой большая часть полномочий окажется в руках СФ.
Субъекты федерации не скрывают радости от полученной возможности более свободно распоряжаться лесными ресурсами. Но вот организация передачи функций с уровня на уровень вызывает обоснованное раздражение: процесс идет быстро, хаотично, почти вслепую. Еще большие опасения начавшаяся «перестройка» вызывает в бизнес-среде: некоторые ее представители предсказывают, что если организационные просчеты и шероховатости не будут немедленно устранены, к середине года для лесопромышленников наступят трудные времена.
Валите все на среднего
«Концептуально административная реформа в лесном хозяйстве заключается в следующем. Раньше лесом управляли все три уровня власти – федеральный, региональный и местный. У всех был свой круг полномочий, но объект один – лес. Сейчас система меняется. Каждому уровню власти в управление выделяется свой объект, в отношении которого он берет на себя всю полноту функций и полномочий», – делится своим видением происходящего заместитель председателя Комитета по природным ресурсам и охране окружающей среды Ленинградской области Сергей Орлов.
К ведению органов местного самоуправления относятся леса, расположенные в границах населенных пунктов, – так называемые городские и поселковые. Они невелики по площади, разрозненны, а потому в основном не представляют интереса для лесопромышленников (разве что для потенциальных застройщиков). В федеральном управлении остаются леса, расположенные на землях Минобороны, заказники федерального значения, а также леса Московской области (так как плотность населения здесь превышает установленную ЛК минимальную планку, контроль за «зелеными легкими» региона оставлен в руках федеральных органов власти). Остальные леса лесного фонда передаются собственником (государством) в управление СФ. Так как большая часть лесов относится к этой категории, с 2007 года благополучие лесного комплекса страны находится в руках СФ.
Государство, сохраняя за собой право определять рамочные правила игры (в некоторых вопросах – достаточно жестко), передает региональным властям львиную долю функций и полномочий. СФ должны разрабатывать лесные планы и лесохозяйственные регламенты – документы, в соответствии с которыми ведутся эксплуатация лесов и работы по их восстановлению. Они обязаны определить экономически эффективные способы использования лесных богатств региона и организовать само использование. Надзор и контроль деятельности пользователей, а также охрана лесов от браконьеров, вредителей, пожаров также ложатся на плечи регионов.
Для исполнения новых обязанностей еще к началу года практически во всех СФ были созданы специальные департаменты, управления, комитеты. Кстати, желтая майка лидера в этом забеге досталась Вологодской области. Губернатор Вячеслав Позгалев, в отличие от своих коллег, поверил, что обещанная год назад передача полномочий по управлению лесами действительно состоится, и не ошибся. Отраслевой департамент в Вологодской области действует с середины прошлого года. Он первым в стране – еще до Нового года – справился с разработкой 12 региональных нормативных актов, необходимых для функционирования новой системы управления. Остальным СФ только предстоит заполнить правовые лакуны. Впрочем, весь январь им было не до того: только что сформированные органы занимались приемкой имущества и штатов лесхозов, которые должны стать основным звеном новой системы управления лесами.
Попенный энтузиазм
Несмотря на многократно возросший груз обязанностей, регионы воспринимают перемены позитивно, рассматривая леса как дополнительный источник пополнения бюджета. С этого года в региональные бюджеты будет зачисляться часть средств, полученных на «лесных» аукционах (сверх установленной минимальной цены), а также «лесные» налоги (сегодня, например, большая часть попенной платы идет в федеральный бюджет). В безусловном выигрыше оказываются территории с развитой лесной промышленностью. «Мы пять лет просили передать нам леса. Конкретно для нашей области с ее моноструктурной тяжелой промышленностью это дополнительный ресурс пополнения бюджета, который позволит освободиться от чрезмерной зависимости от конъюнктуры мирового рынка черных металлов», – делится заместитель начальника департамента лесного комплекса Вологодской области Евгений Трунов.
Меньший градус энтузиазма демонстрируют СФ с большим количеством малодоступных лесов (Республика Коми), малолесистые территории (Мурманская область) и регионы со сложной спецификой ведения лесного хозяйства. «Калининградская область – единственный регион России, где леса держатся на искусственном осушении, частично – с механической откачкой воды. В перечне передаваемых в регион полномочий, финансируемых из федерального бюджета, мелиоративные работы не значатся. Калининградские леса сегодня на грани заболачивания: они отгорожены от залива и рек дамбами, на нормальное содержание которых у области не хватает средств. Ситуацию не исправишь без решения вопроса о финансировании», – рассказывает депутат Думы Калининградской области, заслуженный эколог России Феликс Алексеев.
Кроме меркантильных соображений в высказываниях региональных властей звучат «благородные» мотивы. Например, такой: на местах виднее, как целесообразно, с учетом климатической, социальной и экономической специфики региона распорядиться лесным богатством. Это действительно так: общие рецепты, разрабатываемые на федеральном уровне, малоэффективны. То, что хорошо для приграничных Карелии и Ленобласти, неприемлемо, к примеру, для Республики Коми с ее неразвитой транспортной инфраструктурой и внутренним рынком древесины, который фактически монополизирован Сыктывкарским ЛПК. Сейчас у СФ появилась реальная возможность осуществлять лесопользование с учетом местных особенностей (конечно, если принять за условие, что региональные правительства не увлекутся сверх меры наполнением бюджетов).
Региональные власти, получив широкие полномочия, рассчитывают также повысить инвестиционную привлекательность своих лесов. «Мы можем привлечь инвестора на эти территории только если предложим ему лесные ресурсы, то есть сырьевую базу. Раньше получалось так, что мы привлекаем инвестора, а сырьем распоряжалось федеральное агентство, поэтому многие из них отказывались. Теперь же мы сможем гарантировать инвесторам обеспечение сырьем», – сказал в своем выступлении Вячеслав Позгалев. Однако этот довод можно принять к сведению с некоторой натяжкой. Лесной кодекс оставляет единственный способ распределения лесных ресурсов – через аукционы. Если их организаторы будут действовать согласно букве закона, влияние региональных властей на исход торгов должно быть сведено к минимуму. Впрочем, в недавнем выступлении по телевидению руководитель Рослесхоза Валерий Рощупкин вновь вернулся к теме двухэтапных аукционов – с квалификационным отбором на первом этапе. Если это не досужие разговоры, то губернаторы могут получить в руки реальный рычаг давления на бизнес, а принцип справедливого распределения ресурсов, провозглашенный ЛК, окажется выхолощенным.
С завязанными глазами
Сам факт делегирования полномочий в регионах приветствуют, а вот поспешность, с которой федеральный центр перекладывает ответственность на «брата меньшего», вызывает оторопь. Хотя федеральный Закон о передаче лесов в управление СФ был принят еще в декабре 2005 года, ни правительство, ни ведомства не восприняли его как руководство к действию (понять их можно: есть прецеденты, когда законы, перераспределяющие полномочия, отменялись буквально в последний момент). Потому когда Лесной кодекс вступил в силу, оказалось, что заработать он не может. Для его «запуска» не хватает около 60 нормативно-правовых правительственных и ведомственных актов. В том, что весь комплект принципиально новых документов удастся разработать и принять в срок (до середины текущего года), сомневаются даже федеральные чиновники.
Речь идет не о мелких нестыковках в законодательстве – неопределенными остаются даже основополагающие вопросы. Например – чем именно управляют СФ? Сегодня помимо переданных им федеральных лесов регионы «по умолчанию» контролируют леса на землях промышленности, сельскохозяйственного назначения, транспорта, запаса… Собственность на эти земли не определена: новый ЛК отсылает к Земельному кодексу, Земельный кодекс молчит, а субъекты федерации курируют «бесхозные» леса без всяких на то юридических оснований.
Небрежность и торопливость реформаторов уже породили не одну проблему. Пожалуй, наиболее сильно от чиновничьей суетливости пострадала Ленинградская область – из-за технической ошибки она выпала из приложения к Закону о федеральном бюджете и не получила субвенций на управление лесами. «Возникает законодательный парадокс. Согласно Закону о введении в действие ЛК, мы, как и остальные регионы, должны принять в свое ведение федеральные леса и лесхозы. Содержать их за счет своего бюджета права не имеем. А в федеральном бюджете расходы на наши лесхозы не предусмотрены», – рассказывает Орлов. Пока найдено временное решение – финансирование все-таки поступит в регион в размере фактических расходов на лесное хозяйство в первом квартале 2006 года. Но ответа на вопрос, управляет ли она федеральными лесами или нет, Ленобласть так и не получила.
Основной вопрос
Регионы не готовы принимать на себя обязанности, не подкрепленные соответствующим финансированием. По их мнению, федеральный центр не слишком щедр и склонен торговаться. «Регионалы» единодушно уверяют, что выделенные им субвенции на ведение лесного хозяйства составляют примерно половину реальной потребности. «Мало того, что никто не поинтересовался нашим мнением по поводу планируемых затрат. Уже после утверждения размера субвенций вдруг выяснилось, что в них надо включить также содержание авиабазы. На это уйдет 37% выделенных средств. Надо заплатить за лесной план региона – его разработка стоит 25 млн рублей. Это тоже „непредвиденные расходы“. Где взять деньги?» – сокрушается руководитель Комитета лесов Республики Коми Василий Обухов.
Правительство страны, в свою очередь, указывает, что выделяет средств не меньше, чем прежде. Региональные власти привыкли «жать слезу», но в этот раз, похоже, правда на их стороне. В прежние годы лесное хозяйство финансировалось из федерального бюджета на 15-30% от потребности, остальное лесхозы зарабатывали сами, реализуя древесину, полученную от рубок ухода. Порочная практика привела к трансформации сторожей леса в главных его расхитителей.
Собственно, одна из светлых целей реформы и заключается в отделении функций управления лесом от лесохозяйственной деятельности. С 2008 года лесхозам предстоит разделиться на две части – лесничества, финансируемые из бюджета, и хозяйственные структуры (очевидно, в форме ГУПов), работающие на принципах хозрасчета. Первые будут заниматься организацией лесопользования, контролем, надзором, охраной леса, вторые – бороться за государственные и коммерческие заказы на проведение лесоустройства и лесовосстановления. «По нашим оценкам, количество специалистов лесничеств сократится в семь-восемь раз по сравнению с нынешними лесхозами. В структурах, работающих на хозрасчете, тоже оптимизируют штатную численность и оставят только лучших работников. Иначе ни одного тендера не выиграть», – считает председатель Комитета лесного хозяйства Новгородской области Олег Вереникин.
По прогнозам, в целом по стране высвободится около 150 тыс. сотрудников лесхозов. Забота об их трудоустройстве ляжет на СФ, что отнюдь не предполагает уменьшение расходов на решение лесных проблем в ближайшие годы. Другой нюанс: до сих пор лесхозы за счет «рубок дохода» финансировали не только свое содержание, но также проведение убыточных мероприятий (например, санитарных рубок). Начав самостоятельную хозяйственную деятельность, они тут же забудут волшебное слово «надо» – все «нерыночные» работы в лесу лягут на бюджет. Логично было бы ожидать адекватного увеличения субвенций. Но до 2010 года финансирование лесного хозяйства из федерального бюджета планируется увеличивать примерно на 8% в год. С учетом инфляции и перечисленных выше факторов можно говорить о фактическом сокращении финансирования.
Пассивный участник
Не меньше неудобств от быстрой смены правил игры испытывает лесной бизнес. Понятно, что раньше осени аукционов по передаче в аренду лесных участков ожидать не стоит: их механизм еще только предстоит разработать. Вологодская область, правда, провела в начале февраля аукцион по купле-продаже лесных насаждений. Но это пока, кажется, единственный пример в стране. Остальные регионы заявляют, что будут готовы следовать примеру первопроходца не ранее чем к лету.
Предприниматели, получившие лес в аренду в прошлые годы, тоже не чувствуют себя спокойно. «Лесозаготовители в растерянности. Выдача лесорубочных билетов с Нового года в связи с отсутствием новой нормативной базы приостановлена. А как быть, если нужно поменять заготовку лиственной древесины на хвойную? Где выписать новый билет? Мы предвидели такую ситуацию и создали запас древесины. На полгода нас хватит, а что будет дальше – неизвестно», – говорит генеральный директор компании «Шуялес» Андрей Пладов. С ним согласен директор по лесным ресурсам Сегежского ЦБК Дмитрий Зуев: «Прежние процедуры выделения ресурсов отменены, новые не вступили в силу. Организационные препоны удается преодолевать только благодаря опыту и настойчивости. Но не исключаю, что может повториться ситуация, возникшая на рынке алкогольной продукции, когда вроде бы разумный закон обрушил целую отрасль, причинив всем убытки».
По оценке экспертов, половина из 4 тыс. арендаторов не переживут реформу лесного хозяйства. Неразбериха переходного периода, новые, пока еще неизвестные правила перезаключения договоров аренды, дополнительные расходы, связанные с переложением части обязанностей по уходу за лесом и его охране на арендатора, «вымоют» с рынка мелких лесозаготовителей. По мнению председателя совета директоров Северо-Западной Лесопромышленной компании Ирины Битковой, грядущее укрупнение отрасли можно только приветствовать. «Сегодня заготовка леса оказалась в руках мелких компаний-лесозаготовителей, которым проще вырубить лес самым дешевым, а потому варварским способом и продать на экспорт как сырье. Новый кодекс декларирует заботу о восстановлении, причем этим будут заниматься именно те компании, которые заготавливают лес. Это разумный подход, предполагающий, что в эту сферу придут крупные игроки, способные обеспечить полный и долгосрочный цикл – от заготовки до лесовосстановления», – считает Биткова.
Но к передаче полномочий на уровень регионов крупный бизнес относится не столь однозначно. «Лесопромышленные холдинги имеют межрегиональный характер, и ресурсы для них должны выделяться на федеральном уровне. Не секрет, что некоторые губернаторы могут ревниво относиться к фигуре главы холдинга, к тому, что он имеет большой вес в регионе, и попытаются ущемить экономические интересы компании. У нас уже есть негативный опыт – до 2004 года, когда распределение лесов было передано в Рослесхоз», – утверждает директор по взаимодействию с органами государственной власти ОАО «Архангельский ЦБК» Наталья Пинягина.
Уверенно чувствует себя на данный момент бизнес регионального масштаба, у которого помимо арендованных лесных участков имеются перерабатывающие предприятия. «У нас прекрасные отношения с региональными властями, и мы рассчитываем до конца года удвоить площадь взятых в аренду лесов, которые будут освобождаться после ухода мелких лесозаготовителей», – сказал руководитель одного из деревоперерабатывающих предприятий Новгородской области. Но чем завершится затеянная «перестройка», не может спрогнозировать ни один из участников лесных отношений.
Санкт-Петербург
В подготовке материала участвовали Ольга Колотнеча, Елена Степура, Наталья Владимирская
