Северо-Запад
Правительство России одобрило предложения Министерства регионального развития по стимулированию реформы ЖКХ. На основе этих предложений, сформулированных в общем виде главой Минрегионразвития Владимиром Яковлевым, министерству поручено в двухмесячный срок подготовить детальный план мероприятий (включающий проекты законодательных и нормативных актов). Координировать эту работу должен первый вице-премьер Дмитрий Медведев.
В своем докладе правительству РФ министр Яковлев выделил основные, на его взгляд, аспекты реформы ЖКХ, нуждающиеся в дополнительном стимулировании. Опрошенные нами непосредственные участники процесса преобразований в сфере ЖКХ подтверждают правильность расставленных Владимиром Яковлевым акцентов и разумность предлагаемых им рецептов. Если на их основе будет разработан адекватный план мероприятий и его удастся реализовать, реформа ЖКХ в России получит мощный толчок в правильном направлении.
Торможение регистрацией
Минрегионразвития выделяет пять главных аспектов реформы. Первый и ключевой связан с инициативой собственников жилья – главной движущей силой реформы. По мнению Владимира Яковлева, государство должно принять специальные меры по стимулированию объединения граждан в товарищества собственников жилья (ТСЖ). Такое стимулирование необходимо потому, что создание ТСЖ (а эта форма общепризнана оптимальной для управления жилым фондом) идет крайне медленно: хотя, по данным Яковлева, в России приватизировано уже 77% квартир, лишь 7% жилья объединено в ТСЖ. По мнению независимых экспертов, министр совершенно правильно называет основные причины торможения – сильно забюрократизированная процедура регистрации ТСЖ и порядка отчетности товариществ перед госорганами, а также значительные финансовые затраты, которые вынуждены нести члены ТСЖ как при регистрации товариществ, так и при их функционировании. Такая ситуация имеет место даже в продвинутых регионах вроде Санкт-Петербурга, где власти пытаются стимулировать активность граждан.
Вступление в действие в 2005 году нового Жилищного кодекса и активная политика администрации Петербурга на первых порах привели к резкому ускорению процесса создания ТСЖ в «старом» жилом фонде (в новых домах ТСЖ создавались автоматически, в соответствии с утвержденным городской властью обязательным порядком). Однако в середине 2006 года процесс застопорился – когда согласно вступившему в силу Закону о некоммерческих организациях функция регистрации ТСЖ перешла от налоговой службы к входящему в структуру Минюста Управлению росрегистрации по Санкт-Петербургу и Ленобласти (бывшее ГБР).
Налоговая служба регистрировала ТСЖ в соответствии с порядком, установленным для обычных юридических лиц. По договоренности с Жилищным комитетом администрации Петербурга была определена разумная процедура, включающая минимально необходимый набор документов (от учредителей даже не требовали нотариально заверенные копии документов на квартиры: инициаторы ТСЖ, чаще всего – избранные собранием члены правления, под свою ответственность указывали лишь доли собственности учредителей в доме, иногда просто совокупную долю). Стоила регистрация всего 2 тыс. рублей (плюс примерно 1,5 тыс. рублей за два экземпляра нотариально заверенного устава) и производилась, как правило, за пять рабочих дней.
Росрегистрация начала применять к ТСЖ процедуру, установленную новым Законом для некоммерческих организаций (в числе которых упоминается и ТСЖ). Процедура эта значительно более сложная, чем для коммерческих организаций. Так, в документах на регистрацию надо указывать подробные сведения обо всех учредителях (включая точное место рождения). По свидетельству юристов, занимающихся регистрацией ТСЖ, такие требования вызывают огромные проблемы. Например, чиновники заставляют переделывать все документы только из-за того, что один из квартировладельцев указал деревню и область, в которой он родился, а район – забыл или перепутал. Кроме того, значительно увеличилось время рассмотрения заявки на регистрацию – работники Росрегистрации скрупулезно проверяют сведения об учредителях ТСЖ, во многих случаях исчисляющихся сотнями человек, при этом штат учреждения, несмотря на резкое расширение его функций (с принятием Закона об НКО), остался прежним. Помимо процедуры регистрации усложнился и порядок отчетности ТСЖ перед контрольными органами.
С такими усложненными правилами граждане не справились. Процесс регистрации ТСЖ застопорился. Поскольку большинство ошибок происходило из-за недостаточной компетентности инициаторов ТСЖ, а не по злому умыслу, Жилищный комитет администрации Петербурга, пытаясь исправить положение, договорился с Росрегистрацией о совместном консультировании заявителей и практической помощи гражданам в подготовке документов. Однако, по словам независимых экспертов, эти титанические усилия чиновников ситуацию радикально не улучшили. Многие петербуржцы просто опустили руки, а наиболее активные предпочли созданию ТСЖ прямой выбор управляющей компании, что, по убеждению большинства экспертов, чревато большими проблемами для жильцов, не имеющих инструментов эффективного контроля за работой управляющих компаний и корректностью расходования ими квартплаты.
Жертва авторитаризма
Вообще говоря, нынешний порядок, при котором процедуры регистрации и отчетности для некоммерческих организаций гораздо сложнее, чем для коммерческих, противоречит здравому смыслу. Ответственность (в том числе финансовая) у коммерческих организаций и перед государством, и перед клиентами, и перед партнерами гораздо выше, а значит, и процедуры для них должны быть строже, чем для некоммерческих.
Судя по всему, «обратная» логика государства обусловлена тем, что в силу известных политических обстоятельств (в частности, в значительном ужесточении условий функционирования неподконтрольных властям общественных сил) власть в последнее время начала значительно усложнять правила игры для общественных организаций. При этом неразвитое российское законодательство не делает четкого различия между отдельными видами некоммерческих организаций, в частности между общественными организациями (объединяющими граждан по политическим, религиозным и т.п. признакам) и прочими (профессиональными, хозяйственными и т.д.). В результате желание власти ослабить оппозицию усложнило жизнь совершенно не связанным с политикой некоммерческим структурам, в частности ТСЖ.
Тем не менее некоторые эксперты одобряют ужесточение правил регистрации ТСЖ, поскольку это позволяет избежать злоупотреблений, которые раньше происходили из-за слишком простой, по их мнению, процедуры. Но большинство специалистов все же считают, что новая процедура регистрации ТСЖ и порядок ее отчетности перед госорганами неадекватны. «Количество злоупотреблений было не так уж велико и вред от них не столь значителен по сравнению с тем эффектом для продвижения реформы, который обеспечивала прежняя процедура регистрации ТСЖ в налоговой инспекции, – уверен Олег Вихтюк, два с половиной года проработавший на должности начальника управления по работе с объединениями собственников жилья и управляющими компаниями Жилищного комитета. – В конце концов, разумнее было несколько откорректировать прежнюю процедуру, чем фактически перекрывать гражданам возможность создавать ТСЖ».
Председатель совета директоров крупнейшей сейчас в Петербурге управляющей компании «Сити-Сервис» (управляет более чем 3 млн кв. м жилья) Олег Вихтюк главной ошибкой законодателя считает неразумное (и отчасти даже неправомерное) распространение на ТСЖ правил, установленных для обычных некоммерческих организаций. Дело в том, что, согласно Жилищному кодексу, ТСЖ – особый вид некоммерческой организации, имеющей правоспособность, и для нее должен применяться индивидуальный подход. Однако в других законах, в частности – описывающих регистрацию и порядок отчетности организаций, такой подход не получил развития. Между прочим, объединения собственников жилья, аналогичные ТСЖ (по смыслу) – ЖСК и ЖК, – по-прежнему регистрируются налоговой службой как обычные юридические лица (то есть фактически в упрощенном порядке). Эксперты считают, что для ТСЖ порядок регистрации должен быть таким же. Причина нынешней дискриминации банальна: в Законе об НКО ТСЖ упомянуты, а ЖСК и ЖК – нет (хотя по Гражданскому кодексу они также являются некоммерческими организациями).
Фактически специалисты призывают вернуться к прежнему порядку регистрации в налоговой службе, которая, однако, должна проверять достоверность сведений, представленных инициаторами ТСЖ. Но не паспортных данных, а ключевых сведений о наличии у учредителей собственности в доме и правильности расчета их совокупной доли, необходимой для кворума. Раньше налоговая служба такой проверкой пренебрегала, чем иногда пользовались недобросовестные инициаторы ТСЖ, а порой даже возникали ситуации, когда в одном и том же доме регистрировалось несколько ТСЖ (что запрещено Жилищным кодексом). Как утверждает председатель Ассоциации ЖСК, ЖК и ТСЖ Марина Акимова, такую проверку делать несложно, поскольку в паспортных службах имеется точная информация о собственниках и арендаторах помещений в каждом доме, на основании которой сейчас рассчитывается плата за жилищные и коммунальные услуги.
В своем докладе правительству РФ глава Минрегионразвития высказался о необходимости серьезно упростить процедуру регистрации ТСЖ и порядок его отчетности перед контрольными госорганами. Если эта позиция получит адекватное отражение в программе мер по стимулированию реформы ЖКХ, то процесс создания ТСЖ наверняка значительно ускорится.
И тут проблемы с землей
Впрочем, такие меры позволят лишь вернуться к прежним (до изменения правил регистрации) темпам создания ТСЖ, которые, вообще говоря, были не такими уж большими, особенно в провинции. Для их дальнейшего ускорения (что очевидно необходимо) надо решить еще несколько проблем. Одна из них связана с регистрацией земельного участка ТСЖ.
Яковлев с возмущением отмечал несообразно высокую цену такой регистрации – порядка 45 тыс. рублей, основная часть которой – плата за составление плана землеотвода (сама земля по Жилищному кодексу отдается собственникам квартир бесплатно). Владимира Анатольевича можно понять: вопреки закону, регламентирующему составление общероссийского земельного кадастра на средства федерального бюджета (и эти средства действительно выделяются уже несколько лет), чиновники на местах под разными предлогами принуждают жильцов платить за план землеотвода для своего дома. Причем явно не все чисто и с ценами на такие услуги, осуществляемые уполномоченными фирмами. Многие специалисты убеждены, что эти цены завышены в несколько раз. К тому же, как утверждает Олег Вихтюк, для многих жилых зданий (особенно ЖСК и ЖК) такие планы давно существуют в земельных комитетах.
Впрочем, до сих пор нет четких правил определения границ земельных участков (и на этом основании чиновники заявляют об отсутствии корректных планов). Пользуясь этим, районные власти в условиях быстро дорожающей земли норовят отдавать ТСЖ землю лишь «под обрез» здания. Впрочем, участившиеся в последнее время в Петербурге скандалы по этому поводу вынудили власти отдать жильцам еще и небольшие палисадники. При этом основная территория между домами, особенно в нецентральных районах города, где расстояния между зданиями значительные, остается в ведении властей, а значит, за ними преимущественно сохраняется и обслуживание дворовых территорий. Во многих ТСЖ и ЖСК это воспринимается как саботаж реформы – нередко расположенные на таких «чиновничьих» территориях детские площадки, скверы, а иногда даже мусорные контейнеры, за обслуживание которых платят жильцы, содержатся явно неудовлетворительно. К тому же в объединениях жильцов подозревают, что районные власти специально оставляют эти территории за собой, чтобы отдать их под уплотнительную коммерческую застройку.
Несомненно, общество заинтересовано в том, чтобы программа Яковлева – Медведева содержала меры по преодолению всех этих земельных проблем. В частности, по мнению Олега Вихтюка, государство (муниципалитеты) должно полностью взять на себя оплату регистрации (в том числе межевания) земельных участков объединений собственников жилья, а для корректного определения границ участков необходимо внедрить в регионах федеральные рекомендации, разработанные еще в 2001 году.
Налоговые казусы
Участники рынка приветствуют то, что Яковлев обратил внимание на проблемы с налогообложением ТСЖ. По мнению министра, эти налоги (на прибыль, землю, общее имущество дома, НДС) должны быть ликвидированы либо существенно снижены. 21 февраля замминистра финансов РФ Антон Силуанов сообщил, что на рассмотрении в Госдуме находится подготовленный Минфином законопроект «О стимулировании развития товариществ собственников жилья». Он предусматривает внесение поправок в Налоговый кодекс РФ, освобождающих от налога на прибыль «те взносы, которые ТСЖ собирает для реализации своих полномочий». В переводе с бюрократического языка это означает, что не будут облагаться налогом целевые взносы жильцов на ремонт и благоустройство дома, а также средства, накапливаемые в течение года на покрытие сезонных расходов (например, по отоплению и пр.), которые сейчас, вопреки здравому смыслу, считаются прибылью ТСЖ (а также ЖСК и ЖК). Впрочем, по свидетельству Марины Акимовой, суды обычно подтверждают правоту объединений собственников жилья, отказывающихся платить налог с прибыли, поскольку, согласно Гражданскому кодексу, все такие объединения являются некоммерческими организациями.
Помимо ликвидации налога на прибыль (с основной деятельности) никаких других налоговых послаблений ТСЖ, по словам Силуанова, не предполагается. И Вихтюк подтверждает, что желание Владимира Яковлева радикально разобраться с налогами для ТСЖ трудно реализовать. В частности, НДС убрать вообще невозможно из-за специфики взимания этого налога (он передается по цепочке исполнителей работ). Избавиться от НДС можно только одним способом – если не заказывать работы сторонним организациям, а делать их своими силами (так называемым «хозспособом»). Для этого надо содержать в штате ТСЖ соответствующих работников (дворников, сантехников, электриков и т.д.), а при этом возникает необходимость платить единый социальный налог с их зарплат. Налог на землю собственникам квартир также придется платить, правда по льготной ставке, предусмотренной для социальной сферы. А вот налога на общее имущество, по мнению Вихтюка, вообще нет, поскольку, в силу специфики ТСЖ, оно не зарегистрировано. Правда, Марина Акимова утверждает, что налоговые органы его учитывают при расчете налога на квартиры. Впрочем, пока расчет производится на основе заниженной пибовской оценки квартир, особого значения весь этот сюжет не имеет.
Проклятый вопрос
Гораздо большее значение имеет известная проблема недоремонта зданий. По словам специалистов, это одно из главных препятствий при создании ТСЖ. Жильцы стали уже достаточно грамотными, понимают цену этой проблемы и, как утверждают специалисты, в большинстве случаев отказываются создавать ТСЖ из опасения, что государство спихнет на них финансирование недоремонта. На первых порах петербуржцы еще поддавались оптимизму реформаторов, убеждающих, что при передаче дома на баланс ТСЖ государство сохранит свои обязательства по недоремонту, зафиксированные в так называемой «дефектной ведомости», составляемой при смене балансодержателя. Однако практика выявила подводные камни.
Во-первых, добиться от городских властей исполнения обязательств по «дефектной ведомости» оказалось весьма непросто. Районные администрации предпочитают вкладывать бюджетные средства в дома, остающиеся в их управлении. К тому же объем недоремонта достиг уже таких чудовищных размеров, что на его ликвидацию объективно необходимы гигантские средства (порядка всего объема бюджета Петербурга), которые власти при всем желании не могут выделить в короткие сроки. Во-вторых, жильцы обнаружили дефекты самой «дефектной ведомости». Для ее грамотного составления необходимо провести полноценную техническую экспертизу здания. Но эта экспертиза настолько дорогая, что ее обычно не проводят, а ограничиваются простым поверхностным осмотром. В результате остаются скрытые дефекты, которые не фиксируются документами и не входят в число обязательств государства перед ТСЖ. Эту проблему, по мнению Вихтюка, также «в лоб» не решить. Он считает, что можно достичь хороших результатов, если заказывать детальную экспертизу лишь тех элементов здания, которые вызывают подозрения специалистов (разумеется, их должны нанимать жильцы, а не чиновники) при первичном осмотре. Это обходится гораздо дешевле, чем экспертиза всего здания.
В докладе главы Минрегионразвития на заседании правительства этот вопрос был скомкан. Владимир Яковлев упомянул лишь о самой проблеме недоремонта и высказался за создание специального учреждения, на которое «могли бы быть возложены функции предоставления банковских гарантий по ремонту и модернизации жилья, а также кредитование и предоставление собственникам займов и ссуд». То есть он фактически признал, что проблема недоремонта должна решаться за счет средств жильцов, а это, конечно, вряд ли устроит россиян. Здесь явно необходимо по меньшей мере совместное финансирование, и потому путь, избранный администрацией Петербурга, в последние годы стремительно наращивающей финансирование капремонта жилого фонда, представляется более разумным (правда, остаются проблемы со справедливым распределением этих средств).
Впрочем, как показывает опыт Эстонии, где аналогичная нашей реформа ЖКХ была фактически завершена в 2003 году (произведена полная приватизация этой сферы), гражданам, видимо, придется взять на себя значительную часть ответственности по ликвидации недоремонта и по модернизации своих домов. Так что предложения министра Яковлева наверняка окажутся востребованными. И если конкретные меры будут такими же разумными, как в Эстонии, то россиянам, как и их эстонским коллегам по советскому несчастью, удастся избежать больших проблем с финансированием соответствующих работ – в Эстонии налажены самоокупаемые кредитные механизмы ремонта и модернизации жилого фонда.
В концепции плана Минрегионразвития по ускорению реформы ЖКХ содержится еще несколько важных аспектов. Например, необходимость введения системы адресных льгот населению – перечисления соответствующих бюджетных средств на личные счета граждан. Во многих районах Ленобласти это уже сделано, а в Петербурге до сих пор нет. Независимые эксперты особо отмечают актуальность «совершенствования правовой базы взаимоотношений товариществ собственников жилья, организаций коммунального хозяйства и субъектов, участвующих в предоставлении коммунальных услуг». Большим облегчением для объединений собственников жилья могло бы стать внедрение справедливых договоров с энергетическими монополистами, которые сейчас даже в продвинутом Петербурге норовят навязывать потребителям явно неравноправные условия предоставления услуг. Помимо этого, по мнению Марины Акимовой, должны быть четко регламентированы взаимоотношения ТСЖ с государством (муниципалитетами) как собственником квартир в доме, поскольку сейчас возникает масса проблем из-за нежелания государства оплачивать разницу между квартплатой для нанимателей и реальными платежами, установленными решением ТСЖ. Кроме того, Акимова считает необходимым повысить ответственность самих собственников квартир (воспользовавшись, например, европейским опытом): за их неаккуратные платежи и несоблюдение норм общежития не должны расплачиваться соседи по дому.
Насколько Минрегионразвития под контролем первого вице-премьера Дмитрия Медведева сумеет реализовать надежды общества, мы узнаем через два месяца, когда правительству будет представлен конкретный план мероприятий.
Санкт-Петербург
