Барьеры создает система

Нынешние административные барьеры в российской экономике укоренены в самих государственных механизмах, так что для устранения барьеров необходимо радикальное реформирование государственной машины

В рамках реализации Концепции административной реформы в РФ на 2006-2008 годы, разработанной Минэкономразвития РФ, Комитет экономического развития, промышленной политики и торговли администрации Санкт-Петербурга поручил консалтинговой фирме «БалтАудитЭксперт» провести исследование влияния административных барьеров на работу петербургской промышленности. Причем фирму попросили не просто собрать жалобы промышленников и составить рейтинг административных ограничений, мешающих развитию бизнеса, но также проанализировать механизмы возникновения таких барьеров.

Опрос был проведен на 102 промышленных предприятиях, главным образом средних по величине. Именно такие предприятия, как показывают исследования, больше всего страдают от неадекватного поведения чиновников.

Анализ выявил удручающую тенденцию – административные барьеры перестают быть случайными явлениями, вызванными ошибками или злонамеренностью конкретных чиновников. Они становятся элементами системы госуправления, поэтому поставленная президентом Владимиром Путиным задача по устранению этих барьеров может быть выполнена только путем радикального реформирования самой государственной машины и кардинальной замены механизмов, на которых основана ее ежедневная работа.

Запланированные барьеры

Первое место по жалобам промышленников заняла налоговая инспекция – 51,5% респондентов заявили о своих претензиях к ее работе. Генеральный директор компании «БалтАудитЭксперт» Юрий Лаптев отмечает, что жалобы в основном носили не случайный (в связи с конкретными фактами отдельных проверок), а системный характер. Больше всего промышленников не устраивает принципиальная нацеленность налоговых органов на доначисление налогов, причем любой ценой. Эта политика обусловлена тем, что вся система отчетности и премирования в самой налоговой службе выстраивается на основе такого доначисления.

Главное средство достижения этой цели (обеспечить основания для доначисления) – избирательное применение законодательства работниками налоговых органов. Как утверждают промышленники, инспекторы и руководители районного звена руководствуются не столько российскими законами (Налоговым и Гражданским кодексами), сколько служебными документами (инструктивными письмами) собственного ведомства и профильного департамента Минфина. Проанализировав ряд подобных документов, специалисты «БалтАудитЭксперта» сделали уверенный вывод: содержащиеся в них инструкции работникам налоговых органов не основаны на нормах законов, на которые ссылаются составители писем. Эти инструкции мотивированы исключительно фискальными интересами ФНС и Минфина.

Инструкции направлены не на повышение собираемости положенных по закону налогов, а на улучшение показателей работы фискальных ведомств и обеспечение премиями их работников. Например, вместо того чтобы добиваться уплаты положенных налогов со всех предприятий, работники налоговых органов пытаются обеспечивать свои показатели, выколачивая доначисления с исправных налогоплательщиков. Впрочем, бизнесу во многих случаях удается отбиться – 70% судебных дел по таким поводам налоговая служба проигрывает (Верховный суд не признает подобные инструктивные письма нормативными актами, то есть документами, обязательными для исполнения налогоплательщиками). Однако сами судебные процессы отнимают у компаний много сил и времени и в любом случае наносят им ощутимый ущерб. Особое недовольство бизнеса вызывает безответственность работников налоговых органов: сколько бы судебных дел они ни проигрывали, это никак не отражается на их карьере, даже взысканий налоговики не получают, уверены промышленники. Впрочем, понятно, почему это происходит: поведение налоговиков определяется самой системой функционирования налогово-финансовых служб российского государства.

Специалисты «БалтАудитЭксперта» уверены, что при сохранении нынешней практики налогового администрирования, даже улучшении ситуации с исполнением законов в сфере налогового законодательства в целом по РФ и регионам формируемые налоговой службой административные барьеры будут только возрастать.

Невыполнимые нормы

Но втором месте по числу жалоб промышленников (около 22%) – органы технического надзора, недавно объединенные в Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор). Претензии предприятий разбиваются на два типа. Первый – противоречия в существующих нормативных актах, когда положения одних инструкций прямо противоречат другим. В результате выполнить все требования практически невозможно. Претензии второго типа связаны с обычной волокитой – практически в 100% случаев чиновники срывают сроки рассмотрения заявок предприятий и, соответственно, затягивают выдачу лицензий и согласований, необходимых бизнесу для реализации проектов (строительства новых цехов, установки оборудования и т.п.).

Бороться с этими барьерами бизнесу еще сложнее, чем с поборами налоговой службы: прямых нарушений законов чиновниками тут нет, а убедить суд в том, что некорректными действиями сотрудников Ростехнадзора нанесен ущерб компании, непросто (трудно обосновать сумму ущерба).

Промышленники указывают на относительно новую тенденцию – описанный выше механизм все активнее применяют энергоснабжающие монополисты. Помимо прочих методов воздействия на бизнес они пользуются своим правом на проведение специализированных работ в таких сферах, как газовое, водопроводное и электросетевое хозяйство, теплоснабжение и др. Теоретически это право может получить любая организация, но на практике процедура (включающая лицензирование и пр.) настолько сложна, что предприятиям приходится обращаться к монополистам, чьи расценки на работы высоки, поскольку не регулируются государством.

Дефекты системы

По мнению Юрия Лаптева, с формальной точки зрения все эти барьеры порождены принципиальными дефектами российской законодательной системы. Если в западных странах основная часть законов – прямого действия, то в России преобладают рамочные законы, предполагающие издание массы подзаконных актов. Весьма низкое юридическое качество этих актов, а также большие, как правило, задержки с их выпуском (компенсируемые изданием временных ведомственных инструкций) создают большие возможности для произвола чиновников.

Характерным примером такого рода нормотворчества может служить недавно введенный порядок лицензирования пожароопасных производств. Как утверждает Лаптев, этот порядок относит 90% всех существующих предприятий в категорию пожароопасных, а значит, всем им необходимо получать лицензии. «Грубо говоря, ведро краски в подсобке предприятия делает его производство пожароопасным», – недоумевает директор «БалтАудитЭксперта». Нечего и говорить, что процедура получения лицензии чрезвычайно громоздка и нерациональна: необходимо заказывать специальное обследование, выполнять еще кучу разных, зачастую сомнительных, процедур. Трудно отделаться от подозрения, что подобный порядок специально придуман для того, чтобы чиновники пожарного надзора получили свою кормушку.

Возможности для этого создает федеральный закон «О техническом регулировании». В нем, в частности, весьма невнятно сформулированы положения, определяющие понятие, структуру, статус, участников национальной системы стандартизации, приоритетное применение национальных стандартов, вопросы финансирования деятельности по разработке международных и межгосударственных стандартов. Кроме того, этим законом не предусмотрены отраслевые стандарты и другие нормативные документы, очень важные для производителей продукции. Все это, как утверждают специалисты «БалтАудитЭксперта», не позволяет обвинить сотрудников Ростехнадзора в ненадлежащем исполнении своих функций. Однако можно с уверенностью утверждать (косвенно об этом свидетельствуют признания руководства Ростехнадзора о необходимости проведения в ведомстве административной реформы), что в настоящее время система Ростехнадзора вносит существенный вклад в возникновение административных барьеров, и результаты опросов это подтверждают. Аналогичный механизм создает административные барьеры и в сфере компетенции Лицензионной палаты, по числу жалоб промышленников занимающей третье место (почти 19%).

«Происходящее в последние годы огосударствление так называемых „стратегических отраслей“ – скорее минус, чем плюс, – уверен Юрий Лаптев. – Частный бизнес, в первую очередь средний, остается реальным мотором экономики. Поэтому его удушение административными барьерами – это, может быть, самое страшное, что сейчас происходит». В то же время стоит отметить и пассивность бизнеса – очень редки попытки компаний через суд отменить абсурдные инструкции и добиться от госструктур компенсации причиняемого ими ущерба (бизнес судится лишь с налоговой инспекцией, потому что это просто). Плохо защищают интересы своих членов и ассоциации промпредприятий. Между тем, как показывает опыт западных стран, такое применение механизмов гражданского общества весьма продуктивно. Россияне же по-прежнему предпочитают откупаться взятками, загоняя себя и страну в порочный круг всеобщей безответственности и системной коррупции.

Санкт-Петербург

Абсурд по инструкции

На территории петербургского ОАО «Звезда», производящего дизели, имеются железнодорожные пути для поставки сырья и отгрузки готовой продукции. Эти пути существуют 74 года, и нареканий от представителей железнодорожного транспорта, а также аварий за это время не было. Однако после недавней проверки представителем Ростехнадзора предприятие получило предписание о реконструкции путей, так как по существующей инструкции радиус их поворота должен быть 200 м (на 40 м больше, чем сейчас). Чтобы исполнить предписание, нужно снести большой производственный корпус, построить новый и перестроить всю железнодорожную ветку. С учетом длительных сроков согласований такого рода проектов предприятию придется остановить производственный процесс. К тому же на реконструкцию требуются значительные средства (которые никогда не окупятся: это ведь не инвестпроект), так что «Звезда», скорее всего, будет вынуждена свернуть свою текущую деятельность.

Формально действия Ростехнадзора правомерны: есть инструкция, которую он обязан выполнять. В то же время опыт эксплуатации данных железнодорожных путей показывает, что ограничивающие параметры инструкции необъективно завышены.

Таких примеров и в стране, и в нашем регионе десятки, если не сотни. Они негативно влияют на развитие бизнеса и усиливают коррупцию: на практике подобные коллизии разрешаются только через взятку.

Коррупция в законе

Аналитики консалтинговой фирмы «БалтАудитЭксперт» выделили наиболее распространенные мнения опрошенных представителей промышленных предприятий Петербурга.

  • Для 100% респондентов административные барьеры (АБ) – это препятствия при организации и осуществлении предпринимательской деятельности, возникающие вследствие введения органами государственного (федерального и регионального) и муниципального управления дополнительных бюрократических процедур и правил. Существенным является то, что часть введенных правил противоречит действующему законодательству и нормативным актам;
  • 54% считают АБ явлением коррупционного характера, поскольку они создаются дополнительными бюрократическими процедурами и правилами, предусматривающими возмездный характер их преодоления;
  • 68% отмечают, что вхождению на рынок препятствуют АБ, регулирующие сроки регистрации бизнеса, а 38% называют барьеры, регулирующие оплату, необходимую для открытия бизнеса, подразумевая высокий уровень издержек регистрации;
  • 62% респондентов утверждают, что текущее функционирование бизнеса затруднено из-за АБ, возникающих от избыточности контролирующих инстанций и связанного с этим большого количества проверок;
  • 100% считают, что АБ ограничивают конкуренцию и создают неравные условия функционирования различных компаний;
  • 100% подчеркивают, что АБ создаются не только государственными органами, но и естественными монополиями;
  • 92% полагают, что в настоящее время еще рано передавать функции по регулированию хозяйственной деятельности бизнеса от государственных структур некоммерческим партнерствам (саморегулируемым организациям);
  • 89% считают необходимым введение максимальной детализации управленческих и контрольных процедур в текстах законов и минимизации числа подзаконных актов, нацеленных на регулирование предпринимательской деятельности;
  • 89% опрошенных считают, что в Конституцию РФ надо ввести норму, закрепляющую общезапретительный правовой принцип (все, что не перечислено в правах, полномочиях, обязанностях госорганов, запрещено), для предотвращения излишне активного вмешательства органов государственной власти в деятельность бизнеса.