Северо-Запад
В последние месяцы нарастают скандалы вокруг российских детских домов. В начале апреля в одном из детдомов Петропавловска-Камчатского выявлено нецелевое расходование бюджетных средств на содержание детей-сирот. Руководство домов ребенка Ханты-Мансийского автономного округа обвиняется в препятствовании усыновлению детей российскими семьями. В других регионах обнаружены случаи введения в детских домах правил и наказаний, нарушающих права ребенка, манипуляции со статистикой усыновления. Проверки в детских домах активизировались неспроста: они предваряют намеченную на ближайшие годы реформу российской системы государственной опеки.
План реформы озвучен министром здравоохранения и социального развития России Михаилом Зурабовым на декабрьском совещании правительства РФ. Согласно предложениям Зурабова, основная часть российских интернатов и детских домов в ближайшие пять-шесть лет должна быть расформирована. Содержащиеся там дети, оставшиеся без попечения родителей, будут переданы в приемные семьи. Эта установка закреплена в недавно принятой федеральной целевой программе «Дети России» на 2007-2010 годы.
Министр Зурабов не первым заявил о необходимости альтернативы учреждениям интернатного типа. Попытки реформирования системы детских домов начались еще во второй половине 1990-х годов, но пока они ограничиваются небольшими региональными экспериментами. Самый свежий пример – Республика Карелия. Там в апреле 2007 года стартовала совместная программа республиканского правительства и молодежной организации «Равновесие» по устройству в семьи детей, оставшихся без попечения родителей. Однако даже при идеологической поддержке со стороны Минздравсоцразвития и Минобразования по-настоящему реформировать систему детских домов будет непросто.
Очаги дезадаптации
Идеи Зурабова на первый взгляд выглядят фантазией, на что указывают и его оппоненты – депутаты Государственной думы, руководители некоторых общественных организаций. Противники реформы утверждают, что для устройства всех детей-сирот, в том числе «трудных» подростков, инвалидов, тяжело больных, просто не хватит семей. Напротив, сегодня государственное финансирование и спонсорская поддержка детских домов позволяет оснащать их тренажерами, плазменными панелями, содержать детей в достойных, благополучных условиях. Конечно, не везде дела обстоят так прекрасно, но все равно это лучше, чем оставлять детей на помойке, – так можно сформулировать позицию сторонников нынешней системы.
Однако реформа объективно назрела. По статистике Генеральной прокуратуры России, каждый десятый выпускник современных российских детских домов заканчивает жизнь самоубийством, примерно 40% приобретают судимости, каждый пятый становится бомжом. «Детские дома в том виде, как они существуют, не выполняют одну из главных своих функций – адаптации детей, оставшихся без попечения родителей, к самостоятельной жизни. Воспитанники детских домов привыкают жить стайкой, изолированной от остального общества», – говорит директор московского экспериментального детского дома №19 («Наша семья») Мария Терновская. Попадая с наступлением совершеннолетия за пределы детского дома, его воспитанники не владеют бытовыми, коммуникационными навыками (вплоть до того, что в 18 лет человек не умеет заваривать чай и даже не представляет, из чего делается этот напиток). Уровень среднего образования воспитанников детдомов, как правило, не позволяет им рассчитывать на поступление в вузы и получение работы, кроме как в сфере физического труда.
Воспитанники российских детских домов часто не владеют даже элементарными бытовыми навыками. Некоторые и в 18 лет не умеют заваривать чай...
Поэтому министерство Михаила Зурабова предлагает изменить профиль детских домов. Сейчас дети, оставшиеся без попечения родителей, попадают вначале в приют, а затем, если их не усыновили в течение нескольких месяцев, направляются в детские дома. Минздравсоцразвития намерено сделать детские дома также местами временного пребывания: они должны прежде всего ориентироваться на работу с семьями. Представители Министерства образования и науки РФ согласны с такой постановкой вопроса. «Если активизировать работу с семьями, вывести ее на новый профессиональный уровень, детские дома просто будут не нужны в нынешнем количестве, через пять-шесть лет их число можно будет сократить в несколько раз», – считает начальник отдела профилактики асоциальных явлений и специального образования Министерства образования и науки России Сергей Вителис.
Незнакомцы на рандеву
Главный вопрос реформы – это механизм поиска и подготовки семей к приему ребенка. Сейчас эта процедура сводится в основном к подбору по формальным критериям. Приемные родители должны представить ряд справок (о состоянии здоровья, условиях проживания, доходах), а инспектор органов опеки и попечительства решает, может ли семья взять на себя воспитание ребенка. На знакомство с потенциальными приемными родителями и оформление бумаг инспектору отводится около двух недель. При положительном заключении будущие родители подбирают ребенка через региональный банк данных по таким параметрам, как возраст, пол, рост, состояние здоровья. Затем они лично знакомятся с ним, после чего органы опеки принимают окончательное решение.
Одна из главных проблем состоит в том, что детские дома подведомственны Минобразования, приюты – Минздравсоцразвития, а органы опеки – муниципальным властям. Все эти органы никак не взаимодействуют, и поэтому процесс усыновления может сильно затянуться. Если ребенок не подошел потенциальным родителям, они пишут отказ с объяснением причины. Тогда можно сделать следующую попытку.
«Процедура обращения в банк данных и получения разрешения на знакомство с ребенком довольно сложна, справки быстро устаревают, поэтому редким семьям удается сделать несколько попыток. Хотя понять, насколько родители соответствуют ребенку, на одном-двух свиданиях довольно сложно. Поэтому такой метод подбора приводит к частым возвратам усыновленных детей обратно в детский дом», – объясняет Мария Терновская. По ее словам, около 25% детей возвращаются в детский дом в результате судебной отмены усыновления. На самом деле это число еще больше: если ребенка возвращают в течение полугода или до того момента, как биологические родители лишены прав, судебного решения не требуется и в статистику такие случаи не попадают.
Но даже если усыновители не отказываются от ребенка, рассогласованность работы ведомств опять дает о себе знать. За адаптацией ребенка и семьи друг к другу следит инспектор органов опеки и попечительства по месту их проживания. Чтобы понять, насколько успешно родители исполняют свои обязанности, он посещает семью раз в полгода. Этот инспектор знаком с новыми родителями, но ничего не знает о прошлой жизни ребенка и вряд ли может адекватно оценить успехи в воспитании.
О пользе разделения
Представители экспериментальных детских домов уже давно настаивают на необходимости введения специальных служб для поддержки приемных родителей. Подобные службы многим кажутся избыточными, потому что до сих пор в России абсолютно превалирует такая форма приемной семьи, как полное усыновление (удочерение). А службы поддержки предназначены в основном для других форм семейного устройства детей, которые широко распространены в развитых странах. Но сегодня чиновники Минздравсоцразвития и Минобразования как раз намерены развивать альтернативы усыновлению, среди которых выделяются три: опека (попечительство), приемная семья и патронатное воспитание.
Опека и приемная семья – это виды временного усыновления до достижения 18 лет, предполагающие заключение договора между органами опеки и родителями. Опекуны и приемные родители наделяются всеми родительскими правами и обязанностями, поэтому в российских условиях эти формы, вероятно, будут аналогичны полному усыновлению: спрос с государственных служб тут минимален.
Более специфична и менее привычна для россиян форма патронатного воспитания. Патронат также оформляется до совершеннолетия ребенка, но права и обязанности по его воспитанию четко делятся между профессиональной службой органа опеки и патронатной семьей: семья отвечает за его безопасность и здоровье, а служба – за решение юридических вопросов, представление интересов ребенка в суде. Также она обязана обеспечивать приемных родителей квалифицированной помощью (медицинской, юридической, психологической), которую у нас сейчас не могут оказать ни органы опеки, ни сотрудники детских домов.
По мнению Марии Терновской, массовое устройство в семьи российских сирот возможно именно при использовании патронатного воспитания. Сейчас в детских домах содержатся в основном «сложные» дети – старше семи лет, имеющие проблемы с физическим и психическим здоровьем. По статистике, сирот в возрасте 12-15 лет удается устроить в семью лишь в 30% случаев, подростков в возрасте 16-18 лет – лишь в 0,5% случаев. «Если нет помощи, то справиться самостоятельно с их воспитанием могут только выдающиеся люди, почти герои. Патронат же позволяет оставить родителям собственно родительские функции, а груз неблагополучной прошлой жизни ребенка принимают на себя специалисты», – объясняет Терновская. Проблем может быть масса: лишение прав «кровных» родителей, забота о сохранности жилплощади ребенка, психологические расстройства. «В странах с эффективной социальной политикой считается, что воспитание приемных детей – это профессия, которой необходимо учиться. Значит, приемным родителям должны помогать профессионалы», – добавляет директор петербургского социально-реабилитационного центра «Дом милосердия» Владислав Никитин.
Верхи не могут, низы не хотят?
Федеральные чиновники уже думают, как организовать работу этих профессионалов. Председатель правительства РФ Михаил Фрадков на совещании в начале 2007 года одобрил инициативу Минобразования по созданию в каждом регионе службы поддержки приемных родителей. По замыслу министерства, с момента попадания в социальное учреждение и на протяжении всей жизни ребенка в приемной семье его дело будет вести один и тот же орган. «Семье нужна более серьезная помощь специалистов – психологов, социальных педагогов, врачей, юристов, которые постоянно должны поддерживать контакт и с приемными родителями, и с ребенком», – говорит Сергей Вителис. В министерстве рассчитывают, что первые такие службы появятся в регионах уже в 2007 году, а к 2010-му их будет достаточно, чтобы система полностью заработала.
Однако не все зависит от воли московских чиновников. Согласно недавним изменениям федерального законодательства, все полномочия по опеке и попечительству с 1 января 2008 года переходят к органам региональной власти, и к этому моменту во всех субъектах РФ должны быть приняты соответствующие законы об опеке и попечительстве. Если раньше этими вопросами ведали муниципалитеты, то теперь органы опеки будут подчиняться правительству региона. При этих департаментах и должны быть созданы службы сопровождения, отвечающие за устройство детей в семьи.
Тут-то и кроется основной риск: для субъектов РФ предложенные меры имеют рекомендательный характер. Более того, ни в Семейном кодексе РФ, ни в других федеральных законах до сих пор подробно не регламентированы альтернативные формы устройства детей в семьи. Федеральный закон о патронате готовится с 2001 года, но в 2004-м после рассмотрения профильным комитетом Государственной думы он был возвращен на доработку. Председатель думского Комитета по делам женщин, семьи и детей Екатерина Лахова тогда выразила мнение, что делить свои права с социальными службами ни одна мать не захочет и потому инициатива обречена на провал. Когда дело дойдет до рассмотрения доработанного варианта законопроекта, в Минобразования не знают.
Таким образом, вопрос отдан на откуп регионам и только от региональных властей теперь зависит, будут ли новые формы воспитания в действительности внедряться на местах. «Новый федеральный закон не устраняет причины, лежащие в основе неудовлетворительной работы органов опеки и попечительства. Он создает лишь предпосылки для реорганизации их деятельности», – констатирует старший научный сотрудник Государственного научно-исследовательского института семьи и воспитания Евгений Цымбал.
Эксперименты на местах
Вялые темпы усыновления сирот давно беспокоят власти регионов, и уже с 1999 года многие из них начали самостоятельно вводить «договорные» формы воспитания приемных детей. Наибольшее распространение получило патронатное воспитание, законы о котором сейчас приняты в 26 регионах России, в том числе в Архангельской, Калининградской, Томской, Московской областях, Пермском крае.
Еще в 12 регионах патронатное воспитание практикуется вне законодательных рамок, обычно этим занимаются один-два экспериментальных детских дома или приюта. К примеру, петербургский социально-реабилитационный центр «Дом милосердия» совместно с московской организацией «Наша семья» создал Ассоциацию квалифицированного устройства в семью. Ассоциация открывает в приютах учебные семейно-воспитательные группы, куда могут записаться люди, планирующие взять ребенка; нужно только соответствовать законодательным критериям. Этот проект вызвал интерес к детям-сиротам, и большинство приютов Петербурга уже организовали аналогичные группы с помощью иностранных или московских общественных организаций.
Во всех случаях после введения патроната число детей, принимаемых в семьи, увеличивается в разы. Например, в Пермском крае на 1 января 2007 года в семьях проживает 18 тыс. детей-сирот (из них по патронату – 2,5 тыс.) – 83% от общего числа сирот, состоящих на учете (при среднем по России показателе 68%). Московский детский дом №19, которым руководит Мария Терновская, использует систему патроната и отдает в семьи 90% поступающих в него детей, в том числе инвалидов. Ни одного из них еще не вернули. А всего в России по договорам патроната в приемные семьи попали уже около 7 тыс. детей.
Статистика – царица наук
Но как бы ни обнадеживали результаты отдельных региональных экспериментов, подавляющее большинство детских домов работают по старой схеме. А некоторые даже нарушают закон, разрешая потенциальным приемным родителям пообщаться с несколькими детьми в обход банка данных. Без базового федерального закона, регулирующего новые формы семейного устройства и контроль практики опеки, реорганизация управления может обернуться как простой сменой вывесок, так и самоуправством.
Отдавать полномочия по опеке регионам – спорная идея. У одних модернизация этой системы может пройти гладко, а у других обернется самоуправством. Чтобы этого не произошло, нужны предупредительные меры на федеральном уровне
Так уже произошло в ряде регионов: посыл приняли с инициативой, но без умения. К примеру, в Калужской области детей в 2006 году стали активно «раздавать» в приемные семьи (эта форма отношений достаточно необременительна для органов опеки). Критерии отбора приемных родителей были снижены до нескольких сугубо формальных требований, способность к воспитанию в расчет не бралась. Результатом стали массовые возвраты детей, в том числе через суд. В других регионах ситуация не лучше: порой ради статистики органы опеки записывают одинокую пожилую женщину опекуном несовершеннолетнего наркомана или же оформляют семейное воспитание, хотя дети пять дней в неделю живут в интернате.
Новые установки федеральных ведомств сами по себе не изменят правила, по которым привыкли работать сотрудники органов опеки и администрация детских домов. Более того, введение патроната ударит по интересам детских домов, поскольку при существующей системе финансирования с каждым отданным ребенком они теряют часть бюджета и в конечном счете вообще могут быть упразднены. Скажем, в Южно-Сахалинске в 2006 году в приемные семьи отдано 277 детей (в 2005-м – всего пятеро) и один из детских домов уже расформирован, он преобразуется в социальное учреждение по семейному устройству.
«Подготовка нынешних работников детских домов не позволит им переключиться на новую систему, их нужно переучивать и отчасти менять, – считает Владислав Никитин. – Скажем, сформировать квалифицированный штат для всех служб работы с семьями Петербурга – это означает найти для начала 150 хороших специалистов, потом они распространят свой опыт». Эта задача вполне выполнима, но уже сейчас с этим надо спешить. Между тем в упомянутой ФЦП «Дети России» на развитие новых форм семейного устройства в 2007 году выделяется всего 63 млн рублей. А создание служб поддержки приемных семей полностью возложено на региональные бюджеты, что во многих случаях грозит приостановкой реформы.
Действия федерального правительства в сфере опеки противоречивы. С одной стороны, создан привлекательный план модернизации, но реализовать этот план предложено самим регионам, причем без финансовой, правовой и информационной поддержки сверху. Возможно, в надежде, что реформу удастся насадить административными методами. Однако военная муштра давно уже перестала рассматриваться как ведущий способ воспитания.
Санкт-Петербург
