Разрубить нельзя завязать

Новейшая политика государственного протекционизма по отношению к наиболее значимым для России транспортным узлам требует законодательного подкрепления и доработки

Около двух лет назад правительство России декларировало намерение создать на основе Мурманского морского торгового порта мощный транспортный узел, способный обрабатывать до 80 млн тонн грузов в год. Это одна из первых отечественных попыток реализовать проект на принципах государственно-частного партнерства. Неудивительно, что обустройство северного комплекса, словно капля воды, отражает все «недоделки» запущенного столичными чиновниками механизма.

В начале мая в Мурманске с участием президента Владимира Путина состоялось совместное заседание президиума Госсовета и Морской коллегии при правительстве РФ, на котором рассматривались вопросы развития инфраструктуры морского транспорта. «В настоящее время в России действуют 62 морских порта, – сказал президент. – Однако российские грузопотоки продолжают идти через иностранные порты. Причины известны: наши учреждения, порты, предприятия не отвечают современным требованиям и не соответствуют потребностям отечественной экономики. Это относится к крупнейшим портам, расположенным и на Балтике, и в Новороссийске, и на Дальнем Востоке, и на трассах Северного морского пути. Правительству надо незамедлительно принять комплекс мер, в первую очередь по развитию этих портов. Для каждого из них необходимо разработать конкретные программы действий. Причем не дожидаясь принятия законов (которое также нужно ускорить). При необходимости надо будет внести изменения в действующую федеральную целевую программу модернизации транспортной системы России».

Курс на север

В 2005 году в федеральную целевую программу «Модернизация транспортной системы России», определяющую государственные приоритеты и основные направления развития отрасли до 2010 года, включили подпрограмму «Развитие экспорта транспортных услуг». Новый раздел предусматривает ряд масштабных инвестиционных проектов, осуществление которых, по прогнозам Министерства транспорта, сулит федеральному бюджету дополнительные ежегодные доходы в размере 150 млрд рублей.

Суть нововведения заключается, впрочем, не столько в суммах грядущих поступлений в казну, сколько в предложенном правительством РФ механизме решения задач, стоящих перед транспортной отраслью, основанном на принципе и условиях государственно-частного партнерства. Проект «Комплексное развитие Мурманского транспортного узла» – один из первых и наиболее крупный из тех, которые будут реализованы на подобных началах. Проект предполагает совокупные инвестиции в размере 200-250 млрд рублей. Замминистра экономического развития Виталий Савельев говорит, что правительство готово выделить на модернизацию порта средства из Инвестиционного фонда, но при условии, что вложения частного бизнеса составят не менее четверти этой суммы.

Почему выбор пал именно на северный регион, в Минтрансе РФ объясняют несколькими причинами. Во-первых, удобное географическое положение Мурманской области – наличие здесь транзитных транспортных сообщений, возможность круглогодичной навигации, прямые выходы на международные морские торговые пути. Во-вторых, стратегическое значение Кольского полуострова, являющегося начальной точкой транзита по Северному морскому пути. И наконец, колоссальные перспективы. По оценкам ученых, на шельфе Арктики сконцентрировано до 85% мировых запасов углеводородного сырья и до 70% – не менее ценных минерально-сырьевых богатств.

Мурманский морской торговый порт способен принимать суда водоизмещением свыше 200 тыс. тонн (к слову, такой возможностью не располагает ни один другой порт в европейской части России) и обрабатывать более 14 млн тонн грузов в год, но уже сегодня порт работает на пределе своих мощностей. В общей структуре грузооборота ОАО «ММТП» наибольшая доля (78,6%) приходится на перевалку угля, остальные 21,4% – апатитовый концентрат, контейнеры, прокат черных металлов, файнштейн, цветные металлы.

Между тем, даже по самым пессимистичным прогнозам, через три года грузооборот возрастет до 47 млн тонн, а к 2015 году общий объем предъявляемых к перевозке грузов составит не менее 69 млн тонн. Столь многократный рост будет обеспечен прежде всего увеличением объемов перевалки угля (до 20 млн тонн в год) и нефти (до 20 млн тонн) с месторождений Западной Сибири. В перспективе, когда начнется освоение углеводородных кладовых на шельфе Баренцева и Карского морей, ожидается еще 80-120 млн тонн. Чтобы транспортный комплекс региона мог «переварить» подобные объемы, необходимо в сжатые сроки осуществить развитие и модернизацию всех мощностей, задействованных в обработке грузов.

Дорогой проект

В целом генеральная схема будущего узла такова. На восточном берегу Кольского залива, где исторически располагается порт, планируется построить и модернизировать комплексы по перевалке генеральных грузов, угля, глинозема, апатитов, минеральных удобрений с общим грузооборотом около 60 млн тонн и суммарным объемом инвестиций около 15 млрд рублей. Кроме того, необходимо осваивать и противоположный берег, поскольку территория порта на восточном берегу уже плотно прижата к воде городской застройкой. На западном берегу генеральная схема предполагает строительство комплексов по перевалке генеральных грузов, угля, контейнеров и наливных грузов с общим грузооборотом около 43 млн тонн и объемом инвестиций около 60 млрд рублей.

Строительство перегрузочных комплексов на западном берегу потребует прокладки дополнительной железнодорожной ветки длиной 30 км, что обойдется, по расчетам ОАО «Ленгипротранс», приблизительно в 25 млрд рублей. Впрочем, решающее значение для реализации всего проекта транспортного узла будет иметь обустройство железнодорожной инфраструктуры не только в самом Мурманске, но и на подходах к городу в пределах Октябрьской и Северной железных дорог. Ориентировочно 40-50 млрд рублей необходимо направить до 2010 года на развитие станций Мурманск, Кола, Выходной, строительство вторых путей и электрификацию. В противном случае железнодорожный транспорт просто не сможет обеспечить перевозку предъявляемых объемов.

Помимо всего вышеперечисленного успешная реализация проекта предполагала решение целого ряда задач. По мнению губернатора Мурманской области Юрия Евдокимова, развитию транспортного узла мешало наличие в одной акватории Кольского залива сразу двух портов, торгового и рыбного. У каждого из них имелась собственная морская администрация, что приводило к различного рода недоразумениям, поэтому в целях безопасности мореплавания и снижения стоимости захода судов следовало объединить эти органы управления. Требовали пристального внимания со стороны федерального центра неурегулированные аспекты арендных отношений, отсутствие закона о морских портах и многое другое.

Зона не для всех

Но наиболее важным для потенциальных участников будущего государственно-частного партнерства, бесспорно, является создание на территории мурманского транспортного комплекса особых экономических зон. Не секрет, что в первую очередь обширный пакет льгот и преференций, предоставленных странами Балтии своим портам, обеспечил им весомую фору в конкурентной борьбе с россиянами. В результате с начала 1990-х годов началась массовая переориентация грузовых потоков на морские магистрали бывших союзных республик.

Впервые разговор о том, что и на территориях отечественных морских портов могут быть созданы особые экономические зоны, зашел в 2005 году на том же выездном правительственном заседании в Мурманске. Инициатором их создания выступил Минтранс РФ. По логике чиновников, портовая особая экономическая зона – это не только некая обособленная территория, но и система льгот и преференций, обеспечивающих интенсивное развитие портовых услуг, конкурентоспособных по отношению к зарубежным аналогам.

В числе приятных особенностей обсуждались налоговые льготы, снижающие издержки бизнеса, гарантии правовой защиты гражданских прав предпринимателей (включая защиту права собственности), неизменность правового режима в течение длительного времени, режим свободной таможенной зоны, преференции, предусматривающие упрощенный порядок внешнеторговых операций, финансовые льготы в виде снижения цен на коммунальные услуги и арендной платы за пользование землей и производственными помещениями, различных субсидий за счет бюджетных средств и преференциальных государственных кредитов.

К тому времени федеральный закон «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» был уже принят, но, по общему мнению участников совещания, внесение соответствующих поправок позволило бы российским портам успешно конкурировать с портами соседних стран. Тем не менее обустройство на территории РФ портовых особых экономических зон оказалось делом непростым. Лишь полтора года спустя, в марте 2007-го, законопроект о внесении поправок в действующий федеральный закон «Об особых экономических зонах Российской Федерации» был рассмотрен на заседании правительства России.

В числе прочих корректировок этот документ предлагает изменить условия регистрации организаций в качестве резидентов портовых особых экономических зон. Объем минимальных инвестиционных вложений предлагается установить в размере не менее 100 млн евро при создании, реконструкции и эксплуатации объектов инфраструктуры порта, не менее 50 млн евро – при создании и развитии инфраструктуры нового терминала, а при реконструкции и развитии действующей инфраструктуры – не менее 3 млн евро. Такой «входной билет» в зону доступен не каждому концессионеру. В частности, «Норильский никель» намеревается инвестировать 880 млн рублей (около 26 млн евро) в строительство терминала по обработке каботажных грузов мощностью 2 млн тонн грузов в год.

«Законопроекту еще только предстоит дорасти до федерального закона „О внесении изменений и дополнений в федеральный Закон об особых экономических зонах“. А это весьма небыстрый по отечественным меркам процесс», – объясняет руководитель департамента промышленности и транспорта правительства Мурманской области Петр Принц.

Пробуксовка

К настоящему времени круг частных инвесторов Мурманского транспортного узла окончательно сложился: ОАО «Мурманский морской торговый порт», ОАО «ГМК „Норильский никель“», ОАО «Кузбассуголь», ЗАО «Северо-Западная фосфорная компания», ГК «Синтез» и др. Завершены геодезические изыскания и предпроектные разработки строительства большей части будущих терминалов и комплексов на территории порта, некоторые объекты уже успели «дорасти» до стадии проектирования.

Значительно меньше степень готовности блока, вверенного заботам федерального центра. В сущности, кроме вышеупомянутого законопроекта о внесении поправок за минувшие два года чиновниками решено только одно – объединены морские администрации морских торговых и рыбных портов. Мера, бесспорно, важная, однако этого явно недостаточно.

Логично предположить, что намеченное правительством государственно-частное партнерство будет осуществляться в одной из наиболее популярных его форм – форме концессий, благо федеральный закон «О концессионных соглашениях» в России уже принят. Увы, он не решает всех проблем, связанных с привлечением инвестиций на основе частно-государственного партнерства.

Например, до сих пор не существует реального механизма, позволяющего частнику, финансирующему наряду с бюджетом создание федеральных объектов инфраструктуры, выступать получателем федеральных средств. Действующий порядок предусматривает такую возможность только для тех юридических лиц, бюджетное финансирование которых осуществляется в обмен на соразмерный пакет акций в уставном капитале. Однако применительно к крупным инфраструктурным объектам такая схема не подходит: они не могут быть частной собственностью инвестирующей компании. После завершения строительства такие объекты подлежат регистрации в качестве государственного имущества. Иными словами, определить порядок бюджетного финансирования и механизмы предоставления мер государственной поддержки концессионным проектам еще только предстоит.

Помимо упомянутого риска для инвестора-частника существуют и другие. Дискуссии специалистов на тему соответствия закона отечественным реалиям не затухают вот уже почти два года, с момента его принятия, и вывод не слишком оптимистичен: в законе есть «подводные камни», которые могут пробить брешь во многих важных инвестиционных проектах.

Все это, безусловно, не означает, что развитие транспортной инфраструктуры Мурманской области и ее «морских ворот» остановится в принципе. Нет, транспортный узел на Кольском полуострове будет наращивать свои возможности и на тех условиях, которые частный бизнес имеет в настоящее время. Другой вопрос – насколько согласованным будет это развитие, насколько быстрым и в какой степени отвечающим национальным интересам России.

Мурманск – Санкт-Петербург