Север все еще крайний

Федеральный центр готовится к «инвентаризации» государственных гарантий и льгот северянам, но конечная цель этой масштабной реформы не сформулирована даже в общих чертах

За последние 15 лет районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности покинули свыше 3 млн человек – почти каждый четвертый житель. Причина массового исхода очевидна: созданная во времена СССР система государственной поддержки северян за годы рыночных реформ претерпела значительные изменения. В результате объем государственных гарантий и компенсаций северянам оказался сильно урезан. Сегодня правительство России озабочено проблемой: нужно ли продолжать поддерживать население заполярных регионов, или протекционизм должен уйти в прошлое?

Белые пятна закона

Интенсивная эксплуатация природных богатств Заполярья в Советском Союзе началась в конце 1920-х годов, на протяжении многих десятилетий страна создавала и совершенствовала систему промышленного освоения заполярных месторождений. При планово-административной экономике система была весьма эффективна – 12 млн северян (всего 8% населения России) обеспечивали 60% валютных поступлений страны и около четверти (23%) ее национального дохода.

Парадоксально, но в российском законодательстве нет конкретного указания границ Крайнего Севера и приравненных к нему местностей. Одна из главных причин – не существует научно обоснованных критериев классификации подобных регионов

Сегодня 41 субъект Российской Федерации имеет право на так называемые северные льготы, хотя лишь 27 из них относятся непосредственно к районам Крайнего Севера и приравненным к ним местностям. По отношению к данным территориям руководство СССР на протяжении полувека осуществляло протекционистскую политику. Не считаясь с затратами, обустраивало полноценную социальную инфраструктуру, финансировало завоз нефтепродуктов, продовольственных и промышленных товаров на период отсутствия навигации и пр.

Гарантированный каждому северянину социальный пакет включал «подъемные» (денежную компенсацию на перевозку вещей и домочадцев к месту будущего проживания); районные коэффициенты и надбавки, увеличивавшие заработок в два-три раза по сравнению с центральными областями России; оплату проезда в любую точку страны и обратно во время отпуска; право вступать в жилищно-строительные кооперативы, исчисление трудового стажа по принципу «год за полтора», возможность на пять лет раньше выйти на пенсию и т.д.

В ходе рыночных реформ правительство России сочло, что финансирование северных завозов, надбавок и прочих многочисленных льгот – слишком тяжелое бремя для федерального бюджета. По мере совершенствования законодательства (закона «О трудовых пенсиях в РФ», Трудового и Налогового кодексов и др.) перечень государственных «северных» гарантий и компенсаций – как персональных, так и общих – был значительно сокращен.

Попытки региональных лоббистов восполнить потери не находят в правительственных структурах понимания. По мнению столичных чиновников, далеко не у всех жителей Заполярья есть основания претендовать на особое отношение к себе федерального центра. Никто не спорит, что на огромном пространстве страны природно-климатические и социально-экономические условия неоднородны, сильно различаются они и на территориях, считающихся северными. Однако само понятие «российский Север» не имеет четкого законодательного определения, весьма туманно трактуется как «высокоширотная часть территории России с суровыми природными и климатическими условиями».

Действительно, в нашем законодательстве нет конкретного указания границ и перечня районов, входящих в эту самую «высокоширотную часть». Одна из главных причин – отсутствие научно обоснованных критериев классификации подобных регионов. Соответствующие исследования в различных отечественных НИИ проводились, но не получили логического завершения в виде готовых методик, инструкций или рекомендаций.

С начала 1990-х годов Россия – крупнейшая в мире северная держава. Даже если исходить из мировой практики и считать северными территории, находящиеся в районе 60-го градуса, к таковым ныне относится более 70% площади страны

В советский период этим не озадачивались. Если возникала потребность привлечь в какой-то регион дополнительные трудовые ресурсы, то партийно-правительственное руководство без лишних затей издавало постановление, на основании которого данная область или край включались в перечень имеющих право на льготы. Именно таким образом в списке северных льготников оказались почти полтора десятка «кукушат», не относящихся к Северу ни географически, ни климатически.

Со времен СССР слишком многое изменилось. С выходом из Союза западных и южных республик географический центр страны сместился за Полярный круг – с начала 90-х годов Россия является крупнейшей в мире северной державой. Даже если исходить из общепринятой в мире практики считать северными территории, находящиеся в районе 60-го градуса, к таковым ныне относится более 70% площади страны. Сохранить в постсоветских реалиях прежний объем льгот – задача, мягко говоря, непростая.

Свои и чужие

За последние пять лет правительство РФ предприняло несколько попыток самостоятельно восполнить научно-законодательную брешь. В частности, Министерство регионального развития занялось разработкой законопроекта, согласно которому в России должны быть выделены территории Севера и Арктической зоны. Глава этого ведомства Владимир Яковлев сообщил, что за основу взята методика, которая делит территорию страны на шесть зон по природно-климатическим условиям, – согласно этой методике, только 28 регионов из 41, имеющих северные льготы, соответствуют статусу Крайнего Севера.

Минфин РФ также предлагает значительно сократить список северных регионов, аргументируя свое предложение шокирующими цифрами. По данным министерства, федеральные выплаты по северным субсидиям наиболее велики именно в тех субъектах федерации, которые не имеют в своем составе районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей. Так, доля выплат из федерального бюджета в таких областях составляет в среднем 83%, в то время как в северных и арктических регионах не превышает 49%.

Позиция правительственных чиновников становится все более жесткой и, что примечательно, задевает не только «кукушат». При обсуждении бюджета 2005 года Минфин настаивал уже на полной отмене (или, как вариант, замораживании) действующего Закона о государственных гарантиях и компенсациях проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.

В Государственной думе отдают себе отчет, что и далее лоббировать интересы льготного электората без оглядки на реальное положение вещей становится невозможно: отсутствие веских аргументов в споре с исполнительной властью может обернуться непредсказуемыми потерями для Заполярья. По инициативе Комитета по проблемам Севера и Дальнего Востока была создана рабочая группа, в состав которой вошли представители 24 ведущих научных учреждений страны, общественных организаций, органов власти заинтересованных субъектов федерации. Задача группы – разработка научно обоснованных критериев, по которым можно определить, какие регионы России относятся к районам Крайнего Севера и приравненным к ним местностям.

Два месяца назад группа представила на суд общественности результат своей деятельности – методику районирования Севера России. Этот документ предлагает поделить высокоширотные территории на три зоны – абсолютно дискомфортные, экстремально дискомфортные и дискомфортные. К первым двум относятся районы Крайнего Севера, к последней – приравненные местности. Главным критерием районирования является степень комфортности, точнее, дискомфорта проживания человека в данном месте. Учитываются природно-климатический (продолжительность полярного дня и ночи, годовая сумма отрицательных температур, число дней с температурой ниже минус 30 градусов), социально-экономический (плотность населения, транспортная доступность региона и др.) и медико-биологический фактор (воздействие на организм человека сложных климатических условий, тундрового ландшафта, полярной ночи).

На основе этой методики группой разработан проект федерального закона «О районировании Севера Российской Федерации», сформирован и оформлен картографический перечень территорий Крайнего Севера и приравненных к ним местностей по общероссийскому классификатору объектов административно-территориального деления.

Ничего неожиданного для 27 краев и областей, имеющих статус районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, предложенный группой пакет документов не содержит. Более того, в число таких субъектов РФ вошел Корякский автономный округ, признанный экстремально дискомфортным. Если говорить о Северо-Западном федеральном округе, то Вуктыльский и Сосногорский районы Республики Коми даже в выигрыше – в проекте закона о районировании они приписаны к экстремально дискомфортной зоне (то есть к Крайнему Северу), сейчас же считаются приравненными.

Но в целом список «застойных» льготников стал короче на 13 регионов – тех самых, которые, по мнению многочисленных федеральных структур, изначально не имели отношения к Северу.

Сквозь тернии

Подобная «усушка-утруска» свидетельствует, что рабочая группа вполне беспристрастно выполнила возложенную на нее задачу. Тем не менее судьба долгожданного законопроекта о районировании Севера едва ли будет безоблачна.

«Сейчас в Государственной думе мнения разделились, – говорит Игорь Чернышенко, член Комитета по проблемам Севера и Дальнего Востока. – Одни депутаты считают, что нужно попытаться принять этот закон текущим составом, еще до истечения их полномочий в декабре 2007 года. Времени осталось, конечно, не так много, но проект успел пройти парламентские слушания, общественную экспертизу и направлен для ознакомления в правительство РФ и регионы. Аргумент таков, что именно мы, работавшие над этим законопроектом, наиболее полно владеем северной проблематикой. Новому же депутатскому составу потребуется время, чтобы разобраться, что к чему».

«Но есть и противники такого ускоренного принятия закона о районировании. Главным образом – депутаты от тех территорий, которые не являются северными, но где тоже пока существуют свои районные коэффициенты и надбавки. Поэтому сейчас в парламенте борются два мнения и я даже не берусь сказать, какое из них победит», – объясняет Чернышенко.

Впрочем, страсти кипят не только в стенах Государственной думы. Несложно догадаться, что утверждение новых принципов классификации высокоширотных регионов влечет за собой перекрой нынешней системы государственной поддержки северных территорий. В тексте законопроекта оговаривается, что действующие гарантии и компенсации сохранятся в течение 10 лет или до утверждения нового районирования территории РФ. Но в каких именно объемах федеральный центр будет оказывать поддержку каждой из трех групп, прогнозировать пока никто не берется.

Туманные перспективы вызывают на местах негативную реакцию. В частности, глава Карелии Сергей Катанандов не исключил, что республика может вообще потерять статус северной территории, а с ним и последние уцелевшие льготы. «Надо быть бдительными, потому что мы знаем, какие изменения могут претерпеть законопроекты», – заявил Катанандов.

Подобные опасения испытывают и в других заполярных регионах, оставшихся в списке льготников. Основания для тревоги есть. Понятно, что прежняя система господдержки северных краев и областей противоречит развивающимся экономическим и федеративным отношениям. Но прежде чем перекраивать систему, считает депутат Госдумы Валерий Богомолов, следовало бы определиться хотя бы на уровне концепции, каким видит федеральный центр будущее российского Севера и с какими национальными интересами его связывает.

Исход

Государство вправе рассматривать свои высокоширотные владения как обычную территорию, требующую столь же полноценного развития и обустройства, как и все прочие российские регионы (что, согласитесь, было бы логичным для самой крупной в мире северной державы). Или считать Заполярье неким эксклюзивом – скажем, форпостом обороны, гигантской кладовой минерально-сырьевых ресурсов, сферой политического торга. Однако каждый из таких вариантов предполагает свой подход и особые меры государственной поддержки.

Если, допустим, центр заинтересован по большому счету лишь в стабильной и долговременной эксплуатации сырьевых кладовых, то ему придется учитывать, что хозяйствующие субъекты российского Севера изначально пребывают в худшей ситуации, нежели их собратья из более теплых краев. Сотрудники Института экономических проблем Кольского научного центра РАН подсчитали, что различные факторы автоматически увеличивают себестоимость единицы продукции, произведенной за Полярным кругом, не менее чем в 1,2 раза. Так, налоговая нагрузка в условиях Заполярья увеличивается в 1,3 раза, строительно-монтажные работы становятся дороже в 1,6 раза. Дополнительные северные выплаты (полярная надбавка и северный коэффициент) увеличивают затраты на производство продукции минимум на 7,5%. Транспортные издержки выше, чем в средней полосе, примерно в 1,2 раза, а стоимость топлива и электроэнергии – в 1,3.

Чтобы сократить эти расходы, потребуется интенсивное развитие транспортных инфраструктур, создание соответствующих условий для внедрения высокоэффективных технологий, разработка концепций комплексного использования добываемого сырья и т.д. Словом, необходима система государственных гарантий, нацеленная на развитие современного промышленного потенциала.

Проблема в том, что отношение центра к Северу в новых экономических условиях непоследовательно и противоречиво. С одной стороны, декларируется необходимость постоянного присутствия в северных регионах, поскольку этого явно требуют и оборонные, и геополитические, и экономические интересы Российской Федерации. С другой – вполне осознанно сокращается объем государственной поддержки, что красноречиво говорит о намерении верхов отказаться от протекционистских мер.

К каким последствиям это приводит, можно судить на примере Мурманской области. До начала рыночных реформ здесь наблюдался устойчивый рост численности населения: с 1980-го по 1990 год оно увеличилось на 80 тыс. человек, составив 1,2 млн. С 1991 года по причине стихийной миграции численность населения сократилась до нынешних 860 тыс. Поскольку регион покидает наиболее востребованная и трудоспособная возрастная группа (от 27 до 42 лет), ухудшаются показатели среднего возраста (начало 1980 года – 29 лет, начало 2007-го – 36 лет), растет доля пенсионеров (26%), причем за последние 10 лет темпы старения увеличились в 3,6 раза. Это, безусловно, не лучшая демографическая ситуация для северных кладовых. Не случайно расположенные на Кольском полуострове горнодобывающие и металлургические компании начинают практиковать привлечение нужных им специалистов из центральных регионов России, выплачивая подъемные из собственных средств.

Санкт-Петербург