Узаконенный произвол

Тема недели
Москва, 01.09.2008
«Эксперт Северо-Запад» №34 (382)
Подготовленный КГА проект Правил землепользования и застройки Санкт-Петербурга не дал ожидаемой четкости и предсказуемости регламентации строительного процесса

Проект Правил землепользования и застройки Санкт-Петербурга (далее – ПЗЗ), подготовленный Комитетом по градостроительству и архитектуре (КГА), официально опубликован и третью неделю проходит процедуру публичных слушаний в районах города. Смольный предполагает к 21 ноября внести доработанный по результатам слушаний проект в Законодательное собрание для начала процедуры принятия ПЗЗ в качестве закона Санкт-Петербурга.

Это уже вторая попытка принятия закона о ПЗЗ. В 2006 году процесс был остановлен под предлогом необходимости скорректировать только что вступивший в силу Генплан. Корректировка завершилась только в мае 2008 года. В результате строительный процесс в Петербурге до сих пор не имеет системного регулирования – почти для каждого конкретного проекта бизнесу приходится специально разрабатывать и потом мучительно согласовывать в инстанциях Временный регламент застройки (ВРЗ), на основе которого затем разрабатывается проект планировки и межевания территории.

При всей объективной сложности такого документа, как ПЗЗ, на его подготовку ушло достаточно большое количество времени, и общественность вправе была рассчитывать на появление более или менее кондиционного продукта. Однако этого не случилось. Уже первые рецензии независимых специалистов выявили серьезные недостатки. Проведенное нами исследование обнаруживает принципиальные дефекты, не позволяющие ПЗЗ выполнять свое предназначение. Кроме того, КГА, ответственный за разработку ПЗЗ, допустил прямое нарушение ряда нормативных актов федерального уровня. Все это позволяет надеяться на то, что нынешний проект будет подвергнут серьезной корректировке, включая изменение основополагающих статей.

Пропавшие режимы

Важнейший структурный недостаток проекта ПЗЗ в том, что он не учитывает Режимы зон охраны (РЗО) объектов культурного наследия вопреки логике федерального и регионального законодательства, да и простому здравому смыслу. Казалось бы, этот шаг был запрограммирован законом о Генплане, который называется «О Генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга». Статья 2 закона предусматривает, что границы зон охраны вступят в силу с принятием ПЗЗ. Из всех заявлений руководителей КГА и Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры (КГИОП) следовало, что в соответствии с логикой закона о Генплане закон о ПЗЗ будет называться «О Правилах землепользования и застройки и Режимах зон охраны объектов культурного наследия». Однако в нынешнем проекте эта логика не соблюдена, несмотря даже на очевидное обстоятельство – объекты культурного наследия занимают, по оценкам КГИОП, более 65% территории центральной части города и являются, по своей сути, основной составляющей исторической архитектурно-градостроительной среды. Регулировать застройку на этих территориях без учета РЗО практически невозможно.

Примечательно, что ранее в интервью «Эксперту С-З» председатель КГА Александр Викторов говорил: «Да, на мой взгляд, это (предусматриваемые РЗО предметы охраны) должно найти отражение в основной части Правил. Будет введено важнейшее понятие — «режимы использования памятников». Их разработкой занимается КГИОП и его структуры» (см. «План реализации Генплана», «Эксперт С-З» №48 от 19 декабря 2005 года).

То, что в тексте проекта ПЗЗ оказалось лишь упомянуто (в общем разделе о регламентах различных территорий с особыми условиями использования), что РЗО будут введены отдельным законом, стало, судя по всему, неприятным сюрпризом для руководства КГИОП. В середине июля, незадолго до публикации проекта ПЗЗ в «Вестнике администрации Санкт-Петербурга», председатель КГИОП Вера Дементьева говорила в интервью «Эксперту С-З»: «За свои Режимы зон охраны мы не волнуемся: все готово и передано в КГА».

Почему РЗО не вошли в текст Правил, Александр Викторов объясняет довольно путано. Прежде всего, вызывает недоумение сама его трактовка смысла РЗО. «Режим – это некие условия использования объекта, ограничения, – утверждает председатель КГА. – Допустим, если это памятник, то его можно с девяти до шести часов открыть, зайти, использовать под какие-то функции. Режим – это использование того, что физически существует, а регламент – то, что возможно сотворить… Нет смысла смешивать два закона». Между тем многоопытному Викторову наверняка известно, что и по федеральному закону, и на практике Режимы зон охраны регламентируют не только использование памятников, но также порядок строительства и реконструкции на всей охраняемой территории – в так называемых охранной зоне и зонах регулирования застройки (ЗРЗ). Свое решение исключить РЗО из проекта ПЗЗ он мотивирует техническими соображениями: «Я думаю, просто не надо утяжелять документ – у нас и так 900 страниц. И потом, Режимы – это не наше, это тема чисто КГИОП… Наверняка будет отдельный закон о режимах охранных зон». Можно подумать, что ПЗЗ – ведомственный документ КГА. Это не так – законодательство довольно четко определяет ПЗЗ как исчерпывающий регламент градостроительного регулирования, учитывающий все возможные ограничения.

Большинство специалистов считает такую логику совершенно разумной, поскольку это значительно упрощает согласование проектов. Заместитель председателя КГИОП, начальник управления зон охраны объектов культурного наследия Алексей Комлев говорит по этому поводу: «Застройщик не должен лазить по десяткам документов, собирая все требования. Смысл ПЗЗ в том и состоит, чтобы в нем были сведены все нормы – и санитарные, и экологические, и наши охранные. Логика законодательства должна вести к тому, чтобы были четкие, понятные, включенные в один документ правила, чтобы убирались инстанции, которые могут предвзято отнестись, и чтобы не было никакого волюнтаризма при принятии решений. В правовом аспекте ситуация такова, что не может существовать отдельного документа с проектом охранных зон – он должен быть полностью учтен в ПЗЗ». Кстати, и прокуратура Санкт-Петербурга, оспорив распоряжение председателя КГИОП о введении в действие РЗО (на этот шаг в феврале 2008 года Веру Дементьеву подтолкнул недопустимый, на ее взгляд, правовой вакуум из-за проволочек с принятием ПЗЗ), указывала, что документ может быть принят только в составе закона о ПЗЗ.

Надо сказать, что в других случаях, не относящихся к теме охраны культурного наследия, а касающихся зон с особыми условиями использования территорий (где расположены аэропорты, коммуникации Федеральной службы охраны и т.п.), КГА учел специфические требования законодательства. Но для РЗО было сделано исключение, несмотря даже на то, что постановление правительства РФ от 26 апреля 2008 года №315 прямо предписывает включать РЗО в ПЗЗ. Судя по словам Александра Викторова, КГА хочет продолжать управление градостроительной сферой в ручном режиме: «Да, нет режимов в виде книжечки, но есть Высотный регламент для зон регулирования и есть требования КГИОП для охраняемых территорий. Мы ведь в отсутствие ПЗЗ жили с временными регламентами застройки (ВРЗ) – и ничего, как-то выжили. Выжили, потому что сделали первый вариант ПЗЗ и пользовались ими в 2006-2007 годах для разработки ВРЗ, а после принятия поправок в Генплан сделали второй вариант. Нынешняя ситуация – симметричная. Нет Режимов зон охраны, но есть документы органов охраны памятников, и коллеги будут смотреть и выдавать те требования к режимам использования, которые на этих территориях, с их точки зрения, обязаны соблюдаться». Стоит заметить, что Викторов и здесь сводит функции КГИОП только к режимам использования памятников. А упоминаемый им Высотный регламент для зон регулирования не соответствует требованиям КГИОП, сформулированным в РЗО.

Комлев утверждает, что Смольный склоняется к политическому решению внести РЗО в качестве поправки в закон о ПЗЗ. Но если этого не произойдет (а председатель КГА высказывается однозначно против), то будет в очередной раз пролонгирована ситуация правового вакуума. И в этих условиях, благоприятных, возможно, в тактическом отношении для застройщиков (некоторые из них откровенно говорят, что в отсутствии РЗО не видят проблем для своей деятельности), город так и не получит эффективный механизм защиты от новых градостроительных ошибок.

К ясным высотам!

Проект ПЗЗ оставляет открытыми множество вопросов, связанных и с высотным регулированием в Петербурге. В него вошел вариант Высотного регламента (ВР), содержащийся в знаменитом постановлении правительства Санкт-Петербурга №1731 от 28 декабря 2007 года. Как известно, постановление отменило Высотный регламент 2004 года и ввело новый принцип регулирования высоты на основе «поверхности Винокуровой», которая имеет вид воронки – в историческом центре высота зданий минимальная, а при удалении от центра она растет. В некоторых местах поверхность воронки «протыкается» высотными доминантами, которые являются характерным элементом петербургского градостроительного стиля (см. «Попытка компромисса», «Эксперт С-З» №22 от 12 июня 2006 года).

На фоне разразившегося в июне скандала с вторжением высотных зданий в историческую панораму стрелки Васильевского острова губернатор Валентина Матвиенко потребовала проверить параметры регламента. В итоге уже после начала публичных слушаний ПЗЗ на Градсовет был вынесен скорректированный проект ВР. Но даже он признан рецензентами и рядом выступавших «сыроватым» и отправлен на экстренную (в течение двух-трех недель) доработку, причем в помощь специалистам Первой мастерской НИПЦ Генерального плана СПб, возглавляемой Борисом Николащенко, была мобилизована группа архитекторов-рецензентов.

Члены Градсовета выдвинули новую идею – оптимизация фоновой застройки: сначала нужно четко проработать и зафиксировать фоновую поверхность высотной воронки, а затем уже браться за регламентацию доминант. В пользу этого однозначно высказался представлявший группу рецензентов Никита Явейн, руководитель архитектурной мастерской «Студия-44» и бывший председатель КГИОП. Он подчеркнул, что нужно исходить из «идеальной модели фоновой застройки», жестко увязав ее с РЗО, а не подгонять ПЗЗ под уже реализуемые высотные проекты. Сконцентрироваться на фоновой застройке призвал и глава ЗАО «Петербургский НИПИград» академик Валентин Назаров. Он убежден, что сначала совместно с КГИОП нужно определиться с самым главным – четко прописать предметы охраны (пространства, силуэты). Председатель КГИОП Вера Дементьева, которая только на заседании Градсовета ознакомилась с новой версией ВР, деликатно заметила, что вообще-то для охранной зоны и ЗРЗ КГИОП уже разработаны поквартальные режимы с параметрами допустимой высотности, которые и надлежит включить в ПЗЗ.

  Фото: Александр Крупнов
Фото: Александр Крупнов

Некоторые критики ПЗЗ требуют запретить превышение фоновой застройки во дворах, а также отказаться от детальной регламентации так называемых локальных доминант, которые могут занимать до 20% площади квартала. Однако опрошенные нами девелоперы с последним не согласны. «Мне кажется, конструкция, которая ранее была сформулирована, выверенная и правильная», – отмечает президент Холдинга RBI Эдуард Тиктинский. «На мой взгляд, содержащиеся в Правилах нормы, касающиеся доминант, адекватны, – говорит директор по развитию компании Setl Citi Владимир Антонов. – Доминанты в квартале имеют право на существование, оживляя его и соответствуя традициям застройки Петербурга. И доминанты изначально нужно нормировать – в итоге это сократит для инвесторов сроки согласований, не придется обращаться в экспертизы. К тому же доминанты нормируются не только 20% площади квартала, но и перспективой каждой стороны квартала – двух этих ограничений вполне достаточно, чтобы избежать произвола застройщиков». Позиция КГА невнятна. Признавая необходимость жестко регламентировать фоновую поверхность, «безопасную для исторического центра», и соглашаясь отказаться от тотальной регламентации локальных доминант, Александр Викторов говорит, что в отдельных случаях надо обозначить и места размещения доминант, и предельные высоты.

Впрочем, как убежден Комлев, все эти споры напоминают попытку изобрести велосипед: «Нужно вообще убрать все цифры в границах наших охранных зон и оставить только Режимы. У нас все подробно разобрано по кварталам, которые в центре Петербурга все разные, и нельзя выдавать лекарство по одному рецепту. Дома могут реконструироваться в охранной зоне, могут замещаться в ЗРЗ, если будут соблюдаться главные принципы, заложенные в РЗО, – это не должно быть видно с открытых городских пространств и не должна превышаться существующая рядом фоновая застройка».

Важное новшество, положительно оцениваемое экспертами, – расширение зоны действия ВР по сравнению с проектом 2004 года. Но эксперты считают целесообразным «накрыть» еще большую территорию – вплоть до центральной дуговой магистрали и всех въездов в город. Викторов согласен с этим направлением корректировки ВР.

Несмотря на критические высказывания членов Градсовета, Викторов не склонен отказываться от обозначения мест размещения высотных кластеров (зоны 8) на въездах в город. Выражая мнение группы рецензентов, Никита Явейн назвал пока непроработанной идеологию таких кластеров, «только формализующую сложившуюся ситуацию», то есть уже заявленные проекты. Высказывались сомнения и в целесообразности обозначения для этих территорий параметра «не ниже» (фигурировала цифра 150 м). Архитектор Олег Харченко, президент компании Urbis и бывший председатель КГА, справедливо задается вопросом, каким образом разработчики ВР учитывают при выделении высотных кластеров тенденции функционального развития территорий и, в свою очередь, задают «фокус» для дальнейшего развития, в частности зон формирования деловых сити.

«Мы должны формировать объемно-пространственную структуру города и, в частности, обозначать высотными кластерами въезды в город, чтобы издалека было видно, что мы не к фону подъезжаем, – убежден Викторов. – У нас есть неудачный пример пересечения под острым углом проспекта Просвещения и Выборгского шоссе, которое с точки зрения градостроительной науки и архитектуры следовало зафиксировать некой башней, и это предполагалось в 1970-е – 1980-е годы. А после перепродаж участка получилось, что там расположилась не доминанта, а гипермаркет «О’Кей». Поэтому должны быть территории, где можно строить «не ниже» определенного уровня, хотя, может быть, мы сделаем не 150 м, а поскромнее». Причем, как резонно полагает главный архитектор, и уже застроенные территории могут обозначаться как зоны высотных кластеров – город так сформулирует требования к дальнейшей реконструкции объектов.

 Авторитетные исключения

Особую проблему представляют исключения из общего порядка, формулируемого ПЗЗ. Несомненно, необходимо максимально четкое и подробное описание процедур согласования всех случаев отступления от предельных параметров, особенно при создании доминант, чтобы это был реальный механизм общественного согласия. Между тем вопреки прежним заверениям Викторова (см. «Попытка компромисса», «Эксперт С-З» №22 от 12 июня 2006 года) в проекте ПЗЗ так и не появилась сложная и многоуровневая процедура согласования высотных проектов – с проведением публичных слушаний, историко-культурных и историко-градостроительных экспертиз, с заключениями Градсовета и Совета по сохранению культурного наследия при правительстве города, с обязательным согласованием в КГИОП. Пока раздел ПЗЗ (в части II. гл. 2), касающийся согласования доминант, не отличается внятностью и, по мнению экспертов, содержит несколько лазеек для легитимизации проектов вроде небоскреба «Охта-Центр».

Так, согласно проекту ПЗЗ, одобрение Градсовета необходимо только для согласования проектов планировок территорий, где предполагается размещение доминант. Для утверждения же высоты самих небоскребов (превышений доминантной части кварталов) в зонах высотного регулирования 3 и 4 (почти совпадающих с ЗРЗ-1 и ЗРЗ-2, к которой и относится выбранный для «Охта-Центра» участок) требуется лишь согласования КГИОП историко-градостроительной экспертизы. А «в случае воссоздания утраченных доминант на территории исторического центра Санкт-Петербурга и исторических пригородов и на примыкающих к ним территориях» в тексте ПЗЗ вообще не упоминаются никакие согласования (согласие КГА, конечно, нужно, потому что он дает разрешение на строительство). Интересно, что небоскреб «Газпрома» пытаются представить именно как воссоздание утраченного храма – доминанты на Охте, трактуя воссоздание как замену (четкого определения термина «воссоздание» в законодательстве нет).

При выдаче разрешений на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства (это относится не только к высотности) ключевая роль отводится Комиссии по землепользованию и застройке при правительстве Санкт-Петербурга под председательством вице-губернатора Александра Вахмистрова (см. раздел 2.8 части I «Общая часть» ПЗЗ). И хотя процедура предусматривает проведение публичных слушаний, итоговое решение принимается комиссией лишь «с учетом заключения» об их результатах. При этом комиссия «может запросить» (отнюдь не в обязательном порядке) экспертное заключение, в частности, уполномоченного органа в сфере охраны и использования объектов культурного наследия (то есть это может быть не только КГИОП, но и структура Росохранкультуры).

Вопреки декларациям

На этом фоне явным вызовом общественности следует считать место, которое проект ПЗЗ отводит Градсовету. Его роль сведена к минимуму – он задействуется только в одном упомянутом выше случае. Между тем ранее Викторов уверял, что в ПЗЗ будет включена норма об обязательном согласовании Градсоветом проектов в центре города (см. «Попытка компромисса», «Эксперт С-З» №22 от 12 июня 2006 года). Учитывая же недавние публичные заявления Валентины Матвиенко и Александра Вахмистрова о том, что проекты застройки якобы «утверждает» не правительство и губернатор, а Градсовет (де-юре имеющий лишь статус совещательного органа), общественность ожидала повышения роли Градсовета при принятии решений по значимым проектам. Но КГА в своем проекте эту роль, наоборот, понижает, откровенно игнорируя публичные заявления руководителей города.

Между тем даже представители девелоперского бизнеса (не говоря уже об архитекторах и деятелях культуры) высказываются за наделение Градсовета реальными полномочия в процессе согласования. В частности, управляющий УК «Теорема» Игорь Водопьянов убежден: «В Петербурге должен быть компетентный, независимый от городской власти коллегиальный орган, который может решать вопрос и высотности строящихся объектов, и внешнего вида зданий. Есть же люди, которым невозможно просто дать 50 тыс. долларов и которые не станут подписывать что угодно! Может, стоит этих людей найти? На мой взгляд, в идеале этим органом должен быть Градсовет. Отдельный вопрос – из кого он состоит. Главное же – он должен иметь не рекомендательные функции, а запретительные. И если это будет согласованное мнение независимых и квалифицированных людей, то, в моем понимании, окажутся оправданными и ограничения, которые могут возникнуть в том числе и в жизни нашей компании».

Объективно роль Градсовета как профессионального экспертного органа должна быть значительна в силу того, что так и не была сделана попытка ввести в проект ПЗЗ «код среды» – формализованный набор параметров, учитывающих специфику и архитектурные традиции различных районов Петербурга. Хотя многие специалисты настоятельно рекомендовали это, ссылаясь на практический опыт исторических городов Европы.

Трудности перехода

Строительное сообщество волнуют прежде всего сложности переходного периода. Как отмечает Эдуард Тиктинский, занимающийся по поручению Ассоциации «Строительно-промышленный комплекс Северо-Запада» взаимодействием с городскими властями, девелоперы озабочены двумя основными вопросами системного характера.

Во-первых, бизнес заинтересован, чтобы утвержденные временные регламенты застройки оставались в силе в течение определенного времени даже после принятия ПЗЗ. «Закон «О регулировании градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге» предусматривает, что все ВРЗ теряют силу после принятия Правил, – говорит Эдуард Тиктинский. – Соответственно, застройщик, проектирующий объект в рамках согласованного ВРЗ, может оказаться отброшенным на год назад, ему придется все перепроектировать. Строительное сообщество считает, что ВРЗ, выданные до принятия ПЗЗ, должны оставаться в силе. Мы полагаем, что может быть установлен какой-то переходный период, и, на взгляд наших юристов, этот вопрос можно решить в рамках текущего городского законодательства».

Во-вторых, как подчеркивает Эдуард Тиктинский, «необходимо запараллелить процедуры разработки, согласования и выпуска проектов планировки территорий и процедуры согласования условно разрешенного вида использования участков, а также получение разрешений на отклонение от предельных параметров строительства». Более эффективная процедура опять же позволит избежать временных задержек при реализации проектов.

«Мы понимаем, что процедура применения условно разрешенного вида использования или отклонения от предельных параметров не должна быть слишком простой, иначе исключения из Правил примут характер системы, – отмечает Владимир Антонов. – Но в переходный период, если положения уже утвержденных документов не нашли отражения в ПЗЗ, процедура должна быть упрощена. Тем более что она не только трудная и длительная, но и рискованная – она может не увенчаться успехом. Помимо этого, необходимо, чтобы одновременно, в рамках единых процедур проходила корректировка имеющейся документации и разработка еще не подготовленной. Все это – вопросы времени, причем от дополнительного затягивания при решении градостроительных вопросов не будут выигрывать ни застройщики, ни конечные покупатели жилья».

Разумеется, наибольшие сложности будут возникать в ситуациях, когда высотность застройки, разрешенная ВРЗ, не соответствует новому ВР. Первая мастерская НИПЦ Генерального плана СПб недавно провела проверку 130 реализуемых проектов, имеющих признаки доминант, и из них около трех десятков не вписываются в смоделированную фоновую поверхность воронки. А всего от бизнес-сообщества может поступить, по некоторым оценкам, более тысячи поправок, призванных привести документацию реализуемых проектов в соответствие с нормами ПЗЗ.

Каким окажется решение проблем переходного периода, волнующих девелоперов, неизвестно, но Александр Викторов заверяет: «Компромисс с бизнесом будет обязательно». Пока окончательные юридические решения не найдены. «На мой взгляд, важно понимание, на каком этапе находится застройщик, – говорит председатель КГА. – Если он еще ничего не начал делать или, условно говоря, 10 лет продлевает документацию, тогда и до свиданья! А если уже получено разрешение на строительство, то, наверное, с этим надо считаться».

Спешка неуместна

Общие же требования проекта ПЗЗ к застройке девелоперы считают достаточно приемлемыми. В частности, это относится к обеспечению строящихся объектов машино-местами (к примеру, одно машино-место на 80 кв. м. площади в многоквартирном доме), а также соблюдению нормативов по озеленению территорий (для многоквартирного дома – 23 кв. м площади зелени на 100 кв. м жилья). Введение этих двух параметров, по замыслу разработчиков ПЗЗ, должно стать инструментом, решающим проблему уплотнительной застройки. Правда, Владимир Антонов предлагает все же внести в ПЗЗ некоторые коррективы, чтобы учесть более сложные ситуации: «Нужно дополнительно проработать вопрос смягчения условий обеспечения машино-местами и зеленью, если в квартале есть объекты, удовлетворяющие эти потребности».

В качестве очевидного пробела в проекте ПЗЗ может рассматриваться то, что в нем вообще не нашла отражения тема подземного строительства. Между тем оно имеет свою непростую специфику как при решении сугубо процедурных и технологических вопросов, так и при взаимодействии в целом с городской средой, особенно в районах исторической застройки.

Примечательно, что и руководители КГА, и разработчики ПЗЗ, и эксперты – архитекторы, девелоперы и т.д. – отмечают, что на доработку документа, процедура принятия которого уже официально запущена, остается очень мало времени. Но, может быть, следует обратиться к опыту принятия Генплана (который также разрабатывался не один год, но утверждался в конечном счете в спешке) и политическим решением приостановить на несколько месяцев процесс прохождения документа? В силу разных обстоятельств именно сейчас развернулась предметная работа по многим вопросам (особенно по Высотному регламенту), но при этом выявились и принципиальные противоречия в понимании функций ПЗЗ и их содержательного наполнения (прежде всего это касается РЗО).

Сроки принятия ПЗЗ за последние три года уже не раз сдвигались, и вряд ли является самоцелью успеть с утверждением закона депутатами ЗакСа до конца декабря. Подобный очередной новогодний подарок в сфере градостроения не порадует заинтересованную общественность. Вступление в силу недостаточно проработанного и выверенного документа может укрепить недоверие к добросовестности властей и их намерениям создать в Петербурге эффективно работающую систему регулирования строительства и сохранения историко-архитектурного наследия. 

Санкт-Петербург

У партнеров

    «Эксперт Северо-Запад»
    №34 (382) 1 сентября 2008
    Земельный вопрос
    Содержание:
    Реклама