Тупик на финише

Тема недели
Москва, 24.11.2008
«Эксперт Северо-Запад» №46 (394)
Завершающаяся реформа местного самоуправления так и не привела к появлению прочных финансовых основ деятельности муниципалитетов. Экономический кризис это положение лишь усугубит

Чуть больше месяца отделяет страну от завершения полномасштабной реформы местного самоуправления (МСУ). С 2009 года муниципалитетам придется исполнять полномочия по вопросам местного значения уже не выборочно, как это было до последнего времени, а в полном объеме.

Переходный период завершен

Согласно принятому в 2003 году закону №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в стране стала внедряться двухуровневая модель МСУ. Первый уровень – городское или сельское поселение, второй, более высокий, – муниципальный район или городской округ. Муниципальный район объединяет несколько поселений, а городской округ – это, как правило, крупный город (например, столица субъекта РФ).

В компетенцию муниципального образования (МО) первого уровня входят, в частности, электро-, тепло-, газо- и водоснабжение, транспорт, содержание автодорог, утверждение генпланов поселений, выдача разрешений на строительство, утверждение правил землепользования, продажа и сдача в аренду земли, благоустройство, содержание жилого фонда, охрана объектов культурного наследия и целый ряд социальных функций (опека и попечительство, содержание библиотек, развитие спорта и т.п.). За муниципальными районами закреплены такие полномочия, как строительство и содержание автодорог между населенными пунктами, организация транспортного сообщения между поселениями, поддержание общественного порядка, здравоохранение, образование, экологический контроль.

Согласно замыслу разработчиков закона №131, переход на двухуровневую модель МСУ с передачей муниципалитетам полномочий и соответствующих доходных источников должен был завершиться 1 января 2006 года. Переход на двухуровневую модель был завершен в срок, а вот передача муниципалитетам полномочий и денег застопорилась: осенью 2005 года губернаторское лобби добилось внесения поправок в закон, которые позволили субъектам РФ через принятие региональных законодательных актов «притормозить» на три года передачу на места полномочий и доходных источников. Мотивы, которыми руководствовались губернаторы, сводились к тому, что штат муниципальных депутатов и служащих резко возрастает и их необходимо обучать, как правильно тратить бюджетные деньги. Таким образом, 2006-2008 годы оказались переходными для реализации реформы.

  Фото: Павел Кононов
Фото: Павел Кононов

Столичные реформаторы результатами переходного периода вполне удовлетворены и продлевать его не намерены. В частности, председатель Совета Федерации Сергей Миронов так отвечает на вопрос о возможности корректировки предписанных законом сроков: «Не вижу в этом смысла. Чтобы заложить основы местного самоуправления, трех лет вполне достаточно. Рубикон перейден».

Лицом к лицу

Муниципальная реформа, начатая в 2003 году, стала самой основательной не только в новейшей истории России, но и со времен земской реформы 1864 года. Преобразования затронули все без исключения стороны местного самоуправления, начиная с территориальных основ и заканчивая вопросами финансово-экономического обеспечения его деятельности. МСУ получило возможность развиваться уже не только в городах и крупных поселках, как было ранее, но и в такой сельской глубинке, куда никогда не ступала нога муниципального служащего. Если на момент опубликования закона №131 (октябрь 2003 года) в стране насчитывалось 11.733 МО, то к июлю 2008-го их стало 24.154, из которых 19.864 (82,2%) являлись сельскими поселениями.

Схожая пропорция сложилась и в Северо-Западном федеральном округе (СЗФО). Здесь 1313 из 1836 МО – это сельские поселения. Правда, рост числа муниципалитетов по различным регионам оказался неравномерным. К примеру, в Мурманской области численность МО увеличилась всего на 75% – с 24 до 42, причем большинству из них региональная власть постаралась придать статус городских округов, не расщепляя на многочисленные сельские и городские поселения. Отчасти эта задача облегчалась тем, что на Кольском полуострове населенные пункты строились в основном как необходимая кадровая «обвязка» для промышленных предприятий, а сельчан в области почти нет. Высокая концентрация жителей в крупных населенных пунктах позволила пойти по аналогичному пути и Калининградской области. В самом западном регионе страны сформировано 36 муниципальных образований, 19 из которых – городские округа и лишь десять – сельские поселения.

А вот в Новгородской области, где достаточно весома доля сельского населения, число муниципальных образований возросло на порядок, с 22 до 221, из которых сельские поселения составили 178. До 372 увеличилось количество МО в Вологодской области (сельских поселений – 322), до 229 – в Архангельской (сельских – 179), до 222 – в Ленинградской (142), до 244 – в Псковской (192), до 127 – в Республике Карелия (87), до 211 – в Республике Коми (175).

Территориально местное самоуправление, безусловно, стало ближе к населению, главным образом – сельскому. В подавляющем большинстве российских поселений удалось воплотить в жизнь базовый принцип Европейской хартии о местном самоуправлении (Россия присоединилась к ней в 1998 году) – обеспечить пешеходную доступность муниципалитетов для жителей населенных пунктов, входящих в состав данного МО. Исключение в СЗФО составила, пожалуй, только Калининградская область, где городской округ по площади равен крупному району и приблизить органы местной власти к населению затруднительно по причине низкой транспортной доступности этих населенных пунктов.

  Фото: Марк Калинин
Фото: Марк Калинин

Еще один очевидный позитив реформы заключается в том, что она установила новые демократические процедуры – публичные слушания, опросы граждан, конференции. Пока участие населения сильно зависит от активности в этом вопросе самой власти: если власть «шевелится», то и люди обсуждают. В минувшем году Ненецкий автономный округ стал абсолютным лидером страны по количеству проведенных публичных слушаний (восемь в расчете на одно МО). Меньше всего публичных слушаний проведено в Псковской области – 0,03 в расчете на одно МО.

Однако формальной доступностью власти и внедрением новых процедур перечень достижений муниципальной реформы, похоже, исчерпывается.

Страна бедных

Зачем в странах с развитой демократией приближали власть к народу, в общем-то, ясно – чтобы население имело реальную возможность заявить ей о своих насущных потребностях и жестко спросить за достигнутый результат. Кроме того, к концу ХХ века выяснилось, что именно территориальные сообщества способны куда более эффективно решать ряд социально-экономических проблем, нежели бизнес и система государственного управления.

Российское государство, судя по всему, тоже не чуждо желанию сбросить с себя бремя забот о состоянии дорог, благоустройстве улиц, обеспечении населения газом, теплом, светом и т.д. Но чтобы обо всем этом могли заботиться органы МСУ, они должны располагать хотя бы минимально необходимыми ресурсами – финансовыми, кадровыми, материальными.

По данным официальной статистики, в стране лишь 40% из 11,7 тыс. муниципальных образований к началу реформы имели собственные бюджеты и лишь 3% из них являлись самодостаточными, то есть были в состоянии прокормить себя без помощи вышестоящей власти. Остальные 97% органов МО собственными средствами не были обеспечены, более того, не обеспечивались в полном объеме предоставляемыми сверху дотациями.

«Ситуация, когда из всех субъектов РФ лишь 10-15 доноров и, в свою очередь, в регионах только одно-два МО могут обеспечить себя сами, а остальные являются глубоко дотационными, аномальна в принципе», – говорит доктор политических наук, профессор Сыктывкарского государственного университета Виктор Ковалев. Но и три года спустя, на финише преобразований, доля МО, способных прокормить себя, остается прежней – все те же 3%. СЗФО исключения не составляет.

«Даже муниципальные районы у нас в основном дотационные, – говорит руководитель Комитета по законопроектной деятельности и реформе МСУ Мурманской области Николай Шукшин. – А уж те поселения, которые находятся на их территории, обеспечивают себя собственными доходами всего на 15-55%». У городских округов доходные возможности выше, чем у муниципальных районов, да и одноуровневая структура аппарата управления более экономична, тем не менее и они способны обеспечить самостоятельно в среднем не более 65% собственных расходов.

  Фото: Марк Калинин
Фото: Марк Калинин

В относительно привилегированном положении находятся те МО, на территории которых действуют крупные промышленные предприятия. Например, до последнего времени по соглашению с региональной властью все дополнительные отчисления Кольской ГМК в областной бюджет делились поровну между бюджетами Мурманской области и муниципальных образований Мончегорск и Печенгский район, где расположены комбинаты компании.

«Северсталь» содержит в Череповце (Вологодская область) многочисленные городские объекты здравоохранения, спортивно-физкультурного, культурного назначения. Не менее масштабную поддержку оказывают «своим» муниципалитетам Боровичский комбинат огнеупоров, «Апатит», «Акрон» и другие промышленные гиганты. Но МО, осчастливленных социальной ответственностью крупного бизнеса, и до начала экономического кризиса в стране было немного. В нынешних условиях их еще поубавится.

Налоги передать «забыли»

Реформирование МСУ не ликвидировало хронической бедности на местах. По той банальной причине, что федеральный центр по-прежнему жестко оттягивает на себя налоговые потоки и все так же намерен распределять средства в виде дотаций, по собственному усмотрению. К местным налогам Бюджетный кодекс и закон №131 относят всего два – налог на имущество физических лиц и земельный. Доля первого в структуре доходной базы муниципалитетов, по данным Минфина, составила в 2007 году 0,3%, второго – 3,3%. Оба плохо собираются из-за проблем с регистрацией налогоплательщиков. К тому же чтобы земельный налог «заработал» по-настоящему, необходимо завершить процесс выделения муниципальных земель, а оценочные критерии, на основе которых исчисляются сейчас земельный налог и размер арендной платы, приблизить к реальной рыночной стоимости земельных угодий. Сейчас их стоимость по ряду позиций занижена в 95 раз.

В целом Бюджетный кодекс устанавливает для МО следующие нормативы отчислений федеральных налогов: НДФЛ – 10% в бюджеты поселений, 20% – муниципальных районов и 30% – городских округов; ЕНВД – по 90% в бюджеты муниципальных районов и городских округов; единый сельхозналог – по 30% всем МО. Налог на прибыль предприятий в дележе этого «пирога» не участвует, хотя именно на его долю приходится около 40% налоговых доходов субъектов РФ.

По мнению кандидата экономических наук, преподавателя Российского института культурологии Натальи Истоминой, новый порядок закрепления налогов сводит на нет эффект муниципальной реформы. Мало того, что налоговые доходы в принципе скудны. Закрепленные за муниципалитетами, они слабо связаны с производственной деятельностью предприятий и организаций, находящихся на территории этих МО (прибыль, стоимость имущества, производство подакцизных товаров), а значит, у муниципалитетов нет особой заинтересованности в развитии местной экономики.

Еще хуже обстоят дела с плотностью населения в МО. Например, в Новгородской, Вологодской и Архангельской областях около 50% МО имеют численность населения менее 1 тыс. человек. Стоит ли удивляться, что в прошлом году из 203 поселений Архангельской области 70 не выполнили планы по доходам? Из них восемь получили менее 100 тыс. рублей собственных доходов.

Бюджетная ловушка

  Фото: Игорь Акимов
Фото: Игорь Акимов

Основная часть бюджетов поселений формируется за счет дотаций из бюджета муниципального района, который, в свою очередь, формируется за счет дотаций из областной казны. «Такая практика многоступенчатого дотирования не только усложняет бюджетные потоки, – считает кандидат юридических наук, глава адвокатской фирмы Stone Сергей Овчаренко. – Она также ведет к росту зависимости МО от органов государственной власти субъектов федерации. И отнюдь не только бюджетной зависимости».

По данным Минфина России, объем доходной части МО на протяжении последних лет растет, намного опережая темпы инфляции – примерно на 25% ежегодно. Понятно, что ничего существенного, к примеру создания новых предприятий или улучшения собираемости налогов, за этим ростом не кроется, просто в подготовительно-переходный период реформы государство значительно увеличило объем денежных средств, выделяемых массово почкующимся органам МСУ на содержание аппарата, его обучение, выравнивание уровня бюджетной обеспеченности и т.д. Только в прошлом году в систему МСУ закачали из федерального бюджета 700 млрд рублей.

Институт экономики переходного периода провел мониторинг хода реформы в тех российских регионах, которые в полном объеме ввели у себя с 1 января 2006 года нормы федерального закона №131, и обнаружил любопытную закономерность. Если в муниципальных районах доля расходов на содержание аппарата не превышает 7%, то в поселениях, образованных с нуля в ходе реформы, эта доля уже в четыре раза увесистее – минимум 30%. В некоторых МО она доходит до 68%. Это означает, что доходы поселенческих МО настолько скудны, что новая местная власть с трудом обеспечивает функционирование самого аппарата, не говоря уже обо всем остальном.

Между тем ограниченность местной власти в финансовых ресурсах – явление зачастую рукотворное. Законодательство позволяет регионам перераспределять ресурсы в пользу муниципалитетов, однако в 2007 году налог на прибыль перераспределяли в их пользу лишь 20 из 88 регионов, в том числе Вологодская область и Ненецкий автономный округ. Заместитель председателя Калининградской областной думы Константин Поляков не скрывает, что на скудном пайке МСУ держат вполне сознательно. «Поймите, только образовались территории, эта власть еще не может работать, у нее еще нет опыта, – растолковывает зампредседателя региональным СМИ. – Извините, им нужно формировать бюджеты, а многие депутаты на местах даже не имеют представления, как это происходит. И представьте себе: в такое сырое звено кинуть деньги. Эти деньги не будут израсходованы так, как надо. Власть должна устояться, лишь затем будут распределяться полномочия и финансы, постепенно и понемногу».

Подобная ситуация не может не провоцировать конфликты. Не так давно муниципалитет городского поселения Никель (Мурманская область) отказался принять на баланс ТЭЦ: финансирование затратного объекта коммунальной инфраструктуры оказалось муниципалитету не под силу. Кто и как будет отапливать дома грядущей зимой, пока неясно, но скорее всего, поселение вынуждено будет делегировать свои полномочия району.

  Фото: Лев Федосеев
Фото: Лев Федосеев

В этом смысле весьма красноречивы данные, полученные Минрегионразвития в ходе последнего мониторинга по реализации закона №131. Даже в тех субъектах федерации, которые отрапортовали о завершении реформы (и, соответственно, наделении органов власти вновь образованных поселений полномочиями по решению вопросов местного значения), практикуется заключение соглашений с органами МСУ муниципального района о передаче им части этих самых полномочий. В докладе министерства констатируется: «10,6 тыс. поселений (63% от общего количества) передали на уровень муниципальных районов один-пять вопросов местного значения, 23,2% поселений – шесть-десять вопросов, 10% – 10-20 вопросов, 3,8% – более 20 вопросов».

Ситуация усугубляется набирающим силу экономическим кризисом. В подавляющем большинстве российских регионов уже на 4-15% урезаны бюджеты на 2009 год и плановый период 2010-2011 годов. Слабая финансовая основа МСУ и зависимость от щедрот вышестоящих бюджетов делает его крайне уязвимым в кризисной ситуации. «В нынешнем виде эта реформа способна породить только массовое разочарование граждан, – говорит Виктор Ковалев. – Хотя объективно Россия нуждается в передаче власти на местный уровень и развитии местного самоуправления, но реформа, не обеспеченная ресурсами и не продуманная, может надолго дискредитировать идеи МСУ в стране».

Санкт-Петербург

Новости партнеров

«Эксперт Северо-Запад»
№46 (394) 24 ноября 2008
Местное самоуправление
Содержание:
Реклама