В режиме гармонии

В законе Петербурга о режимах зон охраны удалось достичь разумного компромисса между обязанностью сохранять историческое наследие города и потребностью обеспечить его развитие

В Санкт-Петербурге сделан важный шаг на пути создания более совершенных Правил регулирования застройки и другой хозяйственной деятельности, отвечающих задачам сохранения историко-градостроительной среды. Депутатами Законодательного собрания Санкт-Петербурга принят и губернатором Валентиной Матвиенко подписан закон «О границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга и режимах использования земель в границах указанных зон…» (далее – Закон о РЗО). Документ создает инструменты защиты архитектурного и природного ландшафта Петербурга, исторической городской среды, ключевых силуэтов и панорам, открытых городских пространств и т.д. Причем действие закона распространяется не только на исторически сложившиеся центральные районы Петербурга, но и на пригороды.

Плод компромисса

Закон о РЗО имеет долгую и трудную судьбу, а его принятию предшествовала почти детективная интрига, развернувшаяся летом – осенью 2008 года (подробнее см. «Узаконенный произвол», «Эксперт С-З» №34 от 1 сентября 2008 года).

«В целом мы достигли оптимального компромисса, к которому изначально стремились, между сохранением исторического наследия и развитием – возможностью максимально открыть рынок недвижимости для инвестиций, – подчеркивает первый заместитель председателя Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры (КГИОП) Алексей Комлев. – При этом, безусловно, относительно проекта зон охраны 1988 года происходит ужесточение всех ограничений, касающихся реконструкции и строительства в историческом центре. Компромисса мы достигли совместно с Всероссийским обществом охраны памятников истории и культуры (ВООПИиК), предлагавшим свой вариант закона, с более жесткими положениями, по итогам ряда совещаний с представителями Комитета по управлению городским имуществом, Комитета по инвестициям и стратегическим проектам, Комитета по строительству».

Заместитель председателя Санкт-Петербургского отделения ВООПИиК Александр Кононов оценивает результаты умеренно оптимистично. «Разумеется, документ компромиссный, да и понятно, что при существующем положении трудно рассчитывать на максимальное воплощение всего, что, с нашей точки зрения, должно было найти отражение в законе, – отмечает Кононов. – Возможность нашего влияния была ограничена тем, что мы не могли скорректировать неприемлемые, на наш взгляд, границы зон охраны, заложенные в 2005 году в Генплане, – тогда был сделан серьезный шаг навстречу строительному сообществу. Поэтому мы могли только текстами режимов воздействовать на ситуацию и по ряду моментов отстоять свою принципиальную позицию и продвинуться вперед. Фактически впервые общественность смогла так реально повлиять на процесс». По его словам, в закон попали около 80% предложений ВОПИИиК (см. «Закон может не сработать», «Эксперт С-З» №46 от 24 ноября 2008 года) в формулировках разной степени компромиссности.

Девелоперы, в принципе, не ставят под сомнение целесообразность принятия Закона о РЗО. «Разумеется, наша компания осознает, что мы работаем в уникальном городе и ответственны за архитектурные решения, которые ему предлагаем, – отмечает директор по развитию компании Cetl City Владимир Антонов. – Мы согласны с приоритетностью РЗО перед градрегламентами для территорий, важных с точки зрения сохранения культурного наследия. В том числе мы понимаем необходимость жестких ограничений не только непосредственно в центре, но и за его пределами для соблюдения требований охраны видовых направлений, панорам. Содержащуюся в законе концепцию РЗО мы воспринимаем как данность, хотя, очевидно, это во многом субъективный взгляд команды специалистов, готовивших документ и ориентированных прежде всего на сохранение города в первозданном виде».

Конец беспределу?

Принципиально важно, что впервые на уровне закона однозначно сказано, что и в охранной зоне (ОЗ), и в зонах регулирования застройки (ЗРЗ) запрещается снос исторических зданий. Речь идет о рядовой фоновой застройке, появившейся до 1917 года в исторически сложившихся центральных районах (а также о зданиях в других районах, построенных до 1957 года). Впрочем, демонтаж допустим в случае невозможности вывода здания из аварийного состояния. «Конечно, все равно сохраняется проблема заказных экспертиз, оплачиваемых заинтересованными застройщиками. Эта сфера остается очень закрытой, и о согласованных КГИОП экспертизах мы зачастую узнаем тогда, когда уже сложно изменить решение, – констатирует Александр Кононов. – Но зато прикрываются все другие варианты сноса, когда здания рушили без актов об аварийности налево и направо, просто потому, что этого требовал проект».

Отныне закон предписывает, чтобы в ОЗ в случае аварийного сноса восстанавливался внешний облик здания (включая внутриквартальные, дворовые постройки), а в ЗРЗ1-2 – строений, формирующих уличный фронт застройки. На взгляд Алексея Комлева, эта норма должна стать для девелоперов дополнительным стимулом, чтобы не злоупотреблять возможностью признания зданий аварийными: «Требование воссоздания фасадов и объемов будет заставлять всерьез задуматься, надо ли сносить дом, если он нормально стоит. В принципе, не существует зданий, которые нельзя вывести из аварийности, и ошибочно мнение, что это дорого. Стены и фундаменты составляют около 60% строительных затрат, так что проще и выгоднее их усилить, чем делать заново. Здания у нас подводят под аварийность в основном из-за неумения архитекторов работать с исторической застройкой. Например, прекрасный дом Сюзора на Вознесенском проспекте сносится из-за того, что некто хочет сделать гостиницу „люкс“ с типовыми номерами, а перегородки между ними попадают в „слишком частые“ оконные проемы».

ВООПИИиК предлагало поправки (кстати, активно поддерживавшиеся в ходе второго чтения председателем комиссии по городскому хозяйству, градостроительству и земельным вопросам ЗакСа Сергеем Никешиным), требующие не только в ОЗ, но и в ЗРЗ1-2 восстановления внутридворовых корпусов. Не без усилий вице-губернатора Александра Вахмистрова эти поправки не прошли (большая часть фракции «Единая Россия» просто не участвовала в голосовании). Тем не менее, как отмечает Александр Кононов, поражение удалось отчасти компенсировать. Уже на стадии третьего чтения была принята поправка, что и вне ОЗ должны воссоздаваться более 1200 дворовых построек, «образующих наиболее ценную историческую среду кварталов центральных районов».

Узаконенная мера

Другим достижением ВООПИиК стало включение в главу о режимах для ОЗ более конкретизированной, чем в федеральном законе, формулировки «регенерация историко-градостроительной среды». Чтобы обойти запрет на новое строительство в ОЗ, застройщики зачастую используют как лазейку именно ссылки на регенерацию. «Да, определение регенерации стало более четким, – признает депутат ЗакСа Алексей Ковалев. – Как автор федерального закона „Об объектах культурного наследия“ я в свое время не мог и представить, с какой наглостью будет использоваться этот термин для строительства новых зданий на месте исторических, для возведения семиэтажных домов вместо трехэтажных. Тем не менее все равно нужно исправлять федеральный закон».

Полезным вкладом в сохранение объемно-пространственной композиции исторической застройки стал отказ от первоначально предусматривавшегося разделения кварталов в ЗРЗ1 на три типа по степени их сформированности – это грозило даже появлением в историческом центре новых улиц и проездов. Что же касается ограничений на изменение в процессе реконструкции габаритов и архитектурных решений исторических зданий (характерный пример – появление диссонирующего здания «Регент-холла» на Владимирской площади), то, по словам Кононова, для ОЗ они сформулированы достаточно четко. Но уже в ЗРЗ1 возможность изменять габариты и объемно-пространственные характеристики появляется, хотя, впрочем, и с оговорками.

Неадекватность границ зон охраны, на взгляд Алексея Ковалева, оборачивается именно неэффективностью защитных мер для исторической застройки. «Большие куски прежней объединенной охранной зоны, по сути, выпали из-под защиты и не вошли даже в ЗРЗ1, где, как уверяют в КГИОП, гарантируется сохранение исторической застройки, – говорит Ковалев. – Мы можем лишиться замечательной петербургской застройки Лиговского проспекта от Разъезжей улицы до Обводного канала, Синопской и Выборгской набережных, огромной части Петроградской стороны и Васильевского острова. Ансамбли сталинской архитектуры вдоль Московского проспекта просто потеряются, оказавшись застроенными домами наподобие 75-метрового „Империала“».

Закодированное наследие

Несомненно, положительная особенность документа – стремление авторов подробно зафиксировать весь комплекс исторически ценных градообразующих объектов и средовых характеристик и установить в рамках режимов соответствующие ограничения. Причем в целом и для исторически сформировавшихся центральных районов, и для «периферии», в том числе для отдельных исторических населенных пунктов, выдерживается в общих чертах единая методология.

В частности, обозначается исторический планировочный каркас (набережные, магистрали, улицы, площади и т.д.), фиксируется такая ценная характеристика, как историческое межевание территорий, указываются исторические зеленые насаждения. Важнейшее значение имеют элементы исторической ландшафтно-композиционной структуры – силуэты, доминанты, охраняемые визуальные направления на памятники, панорамы, открытые городские пространства.

Дополнительную гарантию дает и норма о сохранении панорам кругового обзора с галереи верхнего яруса колоннады Исаакиевского собора, а также с мостов Лейтенанта Шмидта, Дворцового и Троицкого, в пределах шестикилометровой видимости. Подразумевается, что в этой перспективе на фоне неба должны зрительно четко восприниматься только исторически ценные компоненты городского ландшафта с его акцентами и доминантами, но отнюдь не «новодельные» высотные «протыкания». Любопытно, что это требование изначально присутствовало в тексте закона, подготовленного в Смольном, и при рассмотрении проекта в ЗакСе прошло незамеченным. Лишь после принятия закона спохватились, в частности, некоторые девелоперы, и стали критиковать «экстремизм».

Следует приветствовать и то, что в Законе о РЗО впервые делается попытка зафиксировать «код среды». Так, в центральных районах выделены 14 средовых зон, для которых обозначается набор основных параметров. В частности, плотность застройки и ее характер (например, периметральный), особенности фронта застройки (непрерывный, наличие композиционных разрывов и т.д.), преобладающая этажность и высотность и т.п. Присутствуют требования по стилистической однородности (или неоднородности) архитектуры. Самими режимами регламентируются, к примеру, возможность появления мансард и скульптур, угол наклона крыш и пр. Примечательно, что впредь на основе РЗО и по согласованию с КГИОП будут решаться вопросы размещения рекламных носителей, временных сооружений на улицах и площадях (катков, торговых палаток), плавучих объектов (пристаней, ресторанов).

Достаточно детально прописаны режимы и для исторических поселений (Пушкина, Павловска, Петродворца, Сестрорецка, Левашово и т.п.), которые, помимо общих регламентаций, запрещают, например, вырубку ландшафтообразующей растительности и изменения рельефа.

Актуальнейший для Петербурга вопрос высотности застройки на территориях ОЗ и ЗРЗ1 теперь полностью регламентируется РЗО. Главный декларируемый принцип – сохранение гармонии реконструируемых или строящихся зданий с окружающей фоновой застройкой. В частности, в ОЗ на территории исторически ценных открытых городских пространств по уличному фронту здания не могут превышать соседние. Реконструируемое здание во дворе не может быть выше лицевого корпуса перед ним (в ОЗ) и не должно быть видно с открытых городских пространств (в ЗРЗ1).

Наиболее сложным остается вопрос охраны видов и панорам от высоких зданий, построенных вне территории регулирования РЗО. По словам Александра Кононова, только благодаря усилиям общественности, прежде всего – «Живого города» и «ЭКОМ», сделавших визуализацию возможных доминант, в конце января удалось добиться от Смольного решения об «обрезании» восьми десятков подобных зданий, проекты которых чиновники хотели протащить в Правила землепользования и застройки (ПЗЗ). Впрочем, эксперты уверены, что градостроительные ошибки, влияющие на панорамы, еще будут – та же «Невская ратуша» или «Набережная Европы» с Дворцом танца высотой 40 м напротив Стрелки и Эрмитажа.

Риски исполнения

Разумеется, эффективность исполнения закона будет зависеть не в последнюю очередь от управленческого фактора. «Пока закон не применяется, нельзя с абсолютной уверенностью сказать, что он будет удачно работать, – отмечает Александр Кононов. – Однако наш закон, несмотря на компромиссность многих формулировок, создает настолько прозрачные правила игры, что он многим не понравится и будут искаться обходные пути. В некоторых случаях КГИОП „сверху“ навязывают вынужденные решения. Тем не менее чем больше моментов прописано в законе, тем сложнее оказывать давление на чиновников – и административное, и со стороны бизнеса».

В законе не дается большого простора для отклонений от предельных параметров РЗО. Отступления до 10% возможны по заключению уполномоченного органа охраны памятников, то есть КГИОП, который вправе запрашивать историко-культурную экспертизу. Более значительные отклонения возможны для строительства объектов, «имеющих особое значение для социального, экономического, культурного и иного развития Санкт-Петербурга» (иными словами, резервируется возможность исключений для эксклюзивных проектов наподобие «Охта-Центра» или Дворца танца). Помимо положительного заключения необходимой в таких случаях экспертизы в процедуру согласований благодаря поправке ВООПИиК удалось включить публичные слушания.

Однако будет ли в действительности выстроен разумный алгоритм ведомственных взаимоотношений, позволяющий КГИОП своевременно получать информацию и включаться в согласование проектов, отклоняющихся от параметров РЗО? При том что согласование документации по проектам строительства и реконструкции происходит в возглавляемой Александром Ортом Службе государственного строительного надзора и экспертизы. Однако Алексей Комлев убежден: «Раз в законе прямо прописано: „по заключению госоргана“, то документация будет направляться нам». Кроме того, у КГИОП есть такой инструмент влияния, как подписанное еще 27 декабря 2007 года соглашение о координации деятельности с ведомством Орта (отчасти компенсирующее то, что после изменений в федеральном законодательстве КГИОП был лишен полномочий согласования проектов в зонах охраны).

Последняя остановка?

Девелоперов беспокоят сложности переходного периода. Итоговая формулировка закона предусматривает, что требования РЗО не распространяются на проекты, по которым уже выданы разрешения на строительство и приняты постановления правительства города. Аналогичная норма поначалу предусматривалась и для более ранней стадии проектирования и получения согласований, но депутаты ЗакСа ее исключили. «Инвесторы могут сильно пострадать из-за отсутствия полноценного переходного периода, – отмечает президент холдинга RBI Эдуард Тиктинский. – Например, мы просчитывали и покупали проект, исходя из Высотного регламента 2004 года, и как законопослушная компания не собирались строить выше, чем предусматривал этот документ. Мы прошли историко-культурную экспертизу, утвержденную КГИОП и Градсоветом, получили все согласования, в том числе ВРЗ, выполнили проектирование. А теперь нам говорят, что нужно строить на два этажа меньше! В итоге мы не только теряем полгода на перепроектирование, но и несем прямые денежные потери – проект и без кризиса становится убыточным. Нас, в принципе, устраивают любые правила игры, но они не должны меняться для уже реализуемых проектов».

Алексей Комлев утверждает, что из-за изменения высотных параметров в зонах охраны инвесторы уже начатых проектов могут потерять до 20% площадей, и считает ошибочным решение депутатов: «Политика города должна быть последовательной, чтобы добросовестные инвесторы не страдали: нельзя менять правила в процессе игры. Нужно доходить до какой-то точки и начинать жизнь по-новому». Однако Александр Кононов с этим не согласен. Он считает, что и принятая формулировка – щедрая уступка застройщикам: «Зачем нужен какой-то дополнительный переходный период? Городу еще не один год придется расхлебывать последствия проектов, которые успели получить согласования до принятия РЗО».

Впрочем, многие девелоперы, понимая неизбежность проблем переходного периода, уповают на стабильность правил в будущем. «Застройщики, которые с самого начала станут играть по новым правилам, очевидно, не будут иметь особых сложностей, у них не будет тех сверхожиданий, которые могли быть до ужесточения условий», – говорит Владимир Антонов.

Санкт-Петербург

Что теперь можно делать на территориях зон охраны

Охранная зона (ОЗ)

  • Реставрация, ремонт, реконструкция зданий без изменения габаритов и внешнего облика.
  • Снос аварийных строений при условии восстановления облика всего здания.
  • Воссоздание утраченных и демонтированных объектов.
  • Размещение плавучих объектов высотой не более 5 м от уровня набережных.
  • Установка рекламоносителей – на фасадах (площадью до
  • 10 кв. м), тротуарах (формат 0,9/1,2 м; 1,2/1,8 м; 3,6/2,6 м).
  • Устройство мансард без изменения конфигурации крыши, перекрытие замкнутых дворовых пространств, увеличение высоты дворовых корпусов до уровня лицевого корпуса (на части ОЗ).

Зона регулирования застройки №1

  • Строительство новых зданий.
  • Снос аварийных строений при условии восстановления облика фасадов.
  • Снос строений, не являющихся историческими.
  • Реконструкция зданий (кроме объектов из списка наиболее ценной застройки) с изменением габаритов и объемно-пространственных характеристик (ОПХ).
  • Изменение архитектурных решений лицевых и дворовых фасадов.
  • Устройство витрин и дверных проемов.
  • Устройство мансард (с возможностью повышения отметки конька на 1 м).
  • Установка рекламоносителей больших форматов, чем в ОЗ.

Зона регулирования застройки №2

  • Строительство новых зданий.
  • Комплексная реконструкция кварталов.
  • Частичное изменение планировочной структуры и модуля кварталов.
  • Реконструкция любых зданий с изменением габаритов и ОПХ.
  • Строительство подземных сооружений.

Зона регулирования застройки №3

  • Строительство в соответствии с регламентами Правил землепользования и застройки.