Удержать равновесие

Все бюджеты регионов СЗФО на этот год приняты с дефицитом, сверхзадача года – увеличить их сбалансированность

В конце прошлого года все регионы Северо-Запада России приняли бюджеты на 2010-й. Тренды наступившего года – декларируемая социальная направленность главных финансовых документов и работа над сбалансированностью расходов и доходов. В отношении доходной части в лучшем случае можно говорить о сдержанном оптимизме, в некоторых регионах – об откровенной тревоге.

Согласно результатам исследования, проведенного аудиторско-консалтинговой компанией ФБК, в подавляющем большинстве бюджетов субъектов РФ на 2010 год заложено превышение расходов над доходами. В частности, из 13 регионов – доноров федерального бюджета в следующем году только Самарская область и Ямало-Ненецкий АО будут иметь бездефицитные бюджеты. В СЗФО подобных исключений нет, а в некоторых регионах округа даже превышен норматив 15%, установленный Бюджетным кодексом РФ.

По мнению директора Центра стратегических разработок «Северо-Запад» Владимира Княгинина, в отношении доходной части наиболее сложная ситуация будет складываться в регионах, связанных с глобальными товарно-сырьевыми рынками, за исключением нефтегазового сектора. «Например, в Архангельской и Вологодской областях. Тем не менее даже при высоких дефицитах в некоторых регионах СЗФО я не стал бы называть ситуацию критической. Все будет зависеть от расходной политики властей», – считает Княгинин.

Важную роль будет играть экономическая ситуация как в целом по стране, так и в каждом конкретном регионе. Директор департамента стратегического анализа ФБК Игорь Николаев советует не забывать о том, что кризис в российской экономике отнюдь не закончился. «Мы находимся на данный момент как минимум на дне. Высокие дефициты региональных бюджетов, в том числе и в СЗФО, настораживают. Для субъектов, в экономике которых есть предпосылки для стабилизации и роста (а это в основном территории, где запущены инвестпроекты, особенно в сфере нефте- и газопереработки), разница в расходах и доходах не столь опасна. Тогда как для депрессивных регионов дефицит более 20% – это слишком», – предупреждает Николаев.

Как и в прошлом году, в 2010-м регионы не могут чувствовать себя вольготно при планировании доходов бюджетов. Прежде всего – из-за снижения налоговых поступлений, в частности от налога на прибыль, который был ключевым при формировании собственных доходов почти всех регионов СЗФО. При определении источников доходов регионы в большей степени полагаются на поступления от НДФЛ – 43% в общих доходах, тогда как налог на прибыль организаций – 24%.

По словам председателя исполнительного комитета ассоциации «Северо-Запад» Елены Хазовой, в январе-сентябре прошлого года в консолидированные бюджеты субъектов СЗФО поступило 353,9 млрд рублей налоговых и неналоговых выплат, что составляет 83,2% от объемов за аналогичный период 2008-го. «Оптимизма в отношении быстрого роста промышленного производства и, как следствие, увеличения доходной базы в регионах не наблюдается, поэтому к формированию доходной и расходной статей бюджетов 2010 года региональные власти подходили взвешенно. Перед субъектами СЗФО стоит задача снижения бюджетного дефицита, поэтому текущий год будет непростым», – отмечает Хазова.

Без федеральных денег

На формирование доходной части региональных бюджетов повлияют изменения в межбюджетных отношениях субъектов РФ и федеральной казны. «Произошло сокращение межбюджетных трансфертов регионам из федерального бюджета. Во многих субъектах федерации их доля в собственных доходах достигала 46,1%. Федеральный центр отменяет дополнительные дотации на сбалансированность (в 2009 году их объем достиг 150 млрд рублей) и перераспределяет методики расчетов дотаций на сбалансированность», – рассказывает Владимир Княгинин.

В этом году общий объем межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ планируется в размере 85% к уровню предыдущего, в СЗФО объем безвозмездных перечислений из центра сократится примерно в три с половиной раза. Кроме того, предполагается частичное прекращение софинансирования из федерального бюджета полномочий субъектов федерации в части социальной поддержки населения. Для Северо-Запада это серьезный удар, так как в прошлом году регионы округа пользовались финансовой помощью федерального бюджета активнее, чем многие другие.

Общий уровень межбюджетных трансфертов субъектам округа в 2009 году увеличился на 29% (по России – на 24%) и составил 50,5 млрд рублей (плюс 11,5 млрд), дотации из федерального бюджета на выравнивание бюджетной обеспеченности возросли на 4%, или на 400 млн рублей (по России – сокращение на 2%). Теперь же регионам придется смириться с ослаблением потока федеральных денег. Например, финансовая помощь Республике Карелия из центра станет меньше на 3 млрд рублей, почти вдвое сократятся безвозмездные поступления в казну Новгородской области, на 60% меньше, чем в прошлом году, достанется Вологодской области.

Кроме того, с 1 января поступления от налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) централизованы в федеральном бюджете, тогда как ранее 5% зачислялось в региональные бюджеты. В связи с этим пострадают доходы добывающих регионов, например бюджеты Республики Коми и Архангельской области потеряют по 1,5 млрд рублей. «Разработана система компенсаций регионам, но время покажет, сработает ли она в полной мере. Конечно, в случае профицита федерального бюджета дополнительные доходы будут направляться на поддержку субъектов, но гарантий этого пока нет», – уточняет Княгинин.

Государство предлагает компенсировать потери региональных бюджетов за счет повышения ставок отдельных налогов, в частности большую часть обеспечат акцизы на нефтепродукты, госпошлина и транспортный налог. Пополниться бюджеты должны и за счет увеличения акцизов на алкоголь. Эксперты выражают сомнения в том, что большинству регионов таким образом удастся восполнить возникшие финансовые пробелы. «Например, увеличение расходной части региональных бюджетов по социальным направлениям предполагается компенсировать ростом доходной части вследствие перераспределения ряда акцизов. Но если социальная нагрузка на все регионы ложится равномерно, то доходная часть резко диссонирует. Например, Санкт-Петербург от перераспределения акцизов на пиво получит дополнительно 9 млрд рублей, а, скажем, Псковская область – только 86 тыс.», – рассуждает генеральный директор инвестиционной компании «ИНТАРГО Доверительное управление» Кирилл Лапин. Увеличение же транспортного налога и налога на нефтепродукты (второе повлечет за собой рост цен на бензин) приведет к росту социальной напряженности во многих субъектах РФ.

Что бы еще сократить?

Тот факт, что в 2010 году в работе над сбалансированностью бюджетов регионам в большей степени придется рассчитывать лишь на свои силы, вынуждает их продолжать сокращать расходные статьи.

В 2009 году субъекты СЗФО уже предпринимали масштабные сокращения собственных расходов: снижен размер индексации заработных плат бюджетникам, уменьшены численность работников бюджетных структур, расходы на транспорт, связь, командировки. «Сокращены или отменены инвестиционные программы, в частности регионы отказались от строительства новых объектов, сосредоточившись на завершении тех, что находились в высокой степени готовности. Кроме того, на государственном уровне принято решение сильно не урезать социальные обязательства, а у некоторых регионов есть планы по индексации заработных плат бюджетникам. Перед региональными властями встает вопрос: каковы источники дальнейшего сокращения расходов?» – говорит Владимир Княгинин.

По его мнению, сжатие расходной части может происходить по нескольким направлениям. Первое – реструктуризация социальных обязательств. Несмотря на то что бюджеты остаются социально направленными, регионам необходимо определиться, какие из них они могут обеспечить, а какие стоит пересмотреть. «На федеральном уровне на данный момент не поддерживается наращивание соцобязательств, которое было характерно для тучных годов. На сегодняшний день снова ведутся разговоры об адресности соцподдержки, уточнении числа получателей разного рода помощи. Хотя данный аспект бюджетной политики требует более серьезной реконструкции. Второе – это аппараты управления. Региональным властям необходимо серьезно проанализировать, насколько компактен аппарат и оправданно его финансирование», – объясняет Княгинин.

Тем не менее основными статьями расходов, которые подлежат сокращению в большинстве бюджетов СЗФО в этом году, являются капитальные вложения, инвестиционные программы. «Есть примеры, когда существенно режутся расходы на ЖКХ – до 80%, – отмечает Игорь Николаев. – Тогда как затраты на содержание госаппарата чаще всего секвестируются незначительно, а в некоторых регионах даже растут».

Занять, чтобы выжить

Все бюджеты СЗФО позиционируются как социально направленные. В Ленобласти около 52% бюджетных расходов планируется направить на поддержку социально-культурной сферы, в Новгородской области – 53,4, в Вологодской – 79%. Акцент на социальную политику означает, что будет сокращаться поддержка реального сектора экономики. И здесь можно говорить об еще одном направлении сокращения бюджетных расходов. «Это повод провести переоценку значения бюджетных средств для бизнеса. Сегодня много говорится о том, что в отдельных сегментах экономики заказчиком может выступать только государство, давая таким образом толчок для выхода из кризиса и дальнейшего развития отраслей. Тогда как бюджет должен играть роль скорее стабилизатора, а не двигателя экономики», – полагает Владимир Княгинин.

Большинство регионов СЗФО в качестве источников финансирования дефицита намерены использовать заемные средства – в 2010 году государственный долг субъектов округа вырастет на 42%. В качестве дополнительной меры по поддержке сбалансированности бюджетов в Санкт-Петербурге, Карелии и Коми, а также в Мурманской области планируется выпуск государственных ценных бумаг.

«У администраций регионов присутствует конфликт интересов, потому что при несоразмерно высоких затратах на социальные нужды приходится приносить в жертву кредитоспособность регионов и увеличивать долги, – констатирует Кирилл Лапин. – Если бы эти заимствования были связаны с реализацией экономического потенциала, то они имели бы экономическое обоснование. Но в данном случае ее нет, и увеличивающаяся долговая нагрузка в будущем скажется на финансах регионов негативно. Но произойдет это не в ближайшей перспективе, так как долговые заимствования, как правило, делаются на несколько лет, и чем дальше можно оттянуть расплату за сегодняшние действия, тем лучше. Ведь всегда существует надежда на то, что экономический кризис сменится бурным ростом и долги можно будет спокойно закрыть. Однако если мир накроет вторая волна кризиса, ситуация с кредитоспособностью регионов ухудшится в разы».

Рост спроса на кредитные деньги со стороны региональных властей может обернуться и удорожанием заемных ресурсов. «С одной стороны, намерение регионов увеличить долю заемных средств по сравнению с прошлым годом объяснимо: в 2009-м у всех были остатки и резервы, накопленные в благополучные времена, а теперь их нет, – размышляет Княгинин. – Все регионы заявляют, что дефицит будет финансироваться за счет государственных, банковских кредитов и облигационных займов. Банкиры заинтересованы в таком крупном и относительно надежном заемщике, как власть, и деньги у банков пока есть. Но на всех ли их хватит? Прежде чем брать на себя долговые обязательства, нужно ответить на вопрос, разумно ли прибегать к такому объему заимствований, увеличивая стоимость кредитных денег путем повышенного спроса. Хотя у тех регионов, которые приняли трехлетний бюджет, с каждым годом размер дефицита и сумма долга снижаются».

Удержать минимум

С точки зрения дефицита регионы СЗФО можно разделить на три группы: с низким уровнем (Петербург и Ленинградская область), средним (Коми, Карелия, Калининградская и Новгородская области) и высоким (Мурманская, Архангельская, Вологодская и Псковская области).

Наименьший объем дефицита заложен в бюджете Ленобласти – 3,5%. В 2010 году этот показатель должен сократиться почти втрое по сравнению с 2009-м – с 4,2 до 1,4 млрд рублей. Рост доходов области составит 2,5 млрд рублей, или 3,2%. Тогда как расходы планируется сократить почти на 22%. Как отметил Игорь Николаев, бюджет Ленобласти можно назвать наиболее жестким с точки зрения доходной и расходной частей.

В Северной столице расходы превысят доходы на 15 млрд рублей, что составляет 5,2% от собственных доходов бюджета города. В принятом законе на 2009 год этот показатель составлял 20 млрд рублей, после корректировки документа в апреле прошлого года достиг 50 млрд. Таким образом, в текущем году дефицит бюджета Петербурга должен сократиться более чем в три раза.

Из всех регионов СЗФО наименее критичны дефициты в Петербурге и Ленобласти. Это можно объяснить, в частности, масштабами и уровнем развития их экономик. Так, Ленинградская область – единственный регион, который сумел за 11 месяцев прошлого года в условиях рецессии сохранить общий объем налоговых и неналоговых поступлений на уровне 2008-го. Что касается Петербурга, то по итогам исполнения доходов бюджета за девять месяцев 2009 года город сохранил положительную динамику по важным доходным источникам: налог на доходы физических лиц (темпы роста – 101%), акцизы (111,1%), налог на имущество организаций (119,1%), транспортный и земельный налоги (128,9 и 110,3% соответственно). Немаловажно, что эти два региона не имеют серьезной зависимости от отдельных отраслей промышленности, как, например, Архангельская или Вологодская области.

В допустимых пределах

В пределах среднего показателя по округу, который составляет 8,3% от объема доходов без учета безвозмездных поступлений, дефициты Коми и НАО – 7,5 и 8,5% соответственно. Во многом это обусловлено сырьевым потенциалом регионов, а также инвестициями в разработку новых месторождений.

В Коми по итогам 2009 года объем инвестиций в основной капитал предприятий составил более 123 млрд рублей, что в полтора раза больше уровня 2008-го. Такие темпы роста объясняются значительными объемами вложений в реализацию крупных инвестиционных проектов в области нефтепереработки и транспортировки нефти и газа. Ситуация с ценами на «черное золото» стабилизировалась, так что в отношении бюджета 2010 года власти Коми настроены весьма позитивно, характеризуя его как «достаточно оптимистичный». Можно ожидать, что в этом году в республике наметится положительная динамика по налогу на прибыль организаций, а это ключевой для Коми налог. В бюджете республики доходы запланированы в размере 27,1 млрд рублей, это почти на уровне 2008 года и выше уровня 2009-го.

В НАО, несмотря на то что доля нефтегазодобычи здесь составляет 95% в объеме промышленного производства, структура доходов бюджета иная. Напомним, что с 2008 года Архангельская область вместе с властными полномочиями отобрала у округа львиную долю собираемых на его территории налогов, в том числе НДПИ, НДФЛ и налог на прибыль. Поэтому в казне округа велика доля неналоговых доходов, а также весомую часть составляют поступления от налога на имущество организаций. За девять месяцев прошлого года темпы роста поступлений по этому налогу в НАО составили 220%. В 2010 году из запланированных 5,7 млрд рублей доходов поступления от этого налога должны составить 4,755 млрд.

Возможно, дефицит бюджета округа мог бы быть и меньше, если бы ему не пришлось латать дыры, образовавшиеся в результате отказа Архангельской области предусмотреть в своем бюджете ряд статей на финансирование полномочий в НАО. В частности, это субсидии на питание школьников, на организацию и обеспечение вывоза детей оленеводов в поселки со стойбищ и обратно. В бюджете области не заложены субвенции, предназначенные для обеспечения северного завоза, дотации, связанные с регулированием тарифов на тепло- и электроэнергию в округе, а также субсидирование местных авиаперевозок.

После переговоров в Москве на уровне первых лиц Архангельской области и НАО принято предварительное решение, согласно которому область в силу недостаточного сбора налогов на своей территории запросит дотацию из федерального бюджета на исполнение полномочий на территории НАО. Это касается большинства капиталоемких статей расходов, за исключением северного завоза, вопрос по которому остается открытым.

Надежда на физлиц

Превысили 10%, но не достигли критичной планки дефициты Калининградской, Новгородской областей и Республики Карелия. Они составили 11,3, 13,8 и 11,2% соответственно.

По заявлению председателя Комитета финансов Новгородской области Елены Солдатовой, «бюджет принимался по самому пессимистичному сценарию». В нем, в частности, существенно сокращены объемы финансовой помощи из федерального бюджета. Если в 2009 году безвозмездные поступления из федерального бюджета составили около 5,3 млрд рублей, то в 2010-м предусмотрено получить всего 2,4 млрд. В целом собственные доходы области, по прогнозам, будут равны 17,6 млрд рублей – на 1,5 млрд больше ожидаемых поступлений собственных доходов в 2009 году.

Калининградская область почти вдвое сократила доходы и расходы в сравнении с изначально утвержденными в 2009 году – на 49,2 и 44,8% соответственно. В доходной части расчет делается на поступления от НДФЛ: по прогнозу на 2010 год, его доля не изменится относительно итогов 2008-го и составит 38% собственных доходов. Поступления от налога на прибыль в 2009 году в области сократились вдвое, на 2010-й прогнозируется их увеличение – 117% к оценке уровня прошлого года. Но доля налога на прибыль в собственных доходах области сокращается с 31% в 2008 году до 19% по прогнозу 2010 года, практически сравнявшись с транспортным налогом, поступления от которого составляют 17%.

Главный финансовый документ Карелии был назван заместителем министра финансов республики Ириной Ахокас «бюджетом жесткой экономии». Доходная часть более чем на 3 млрд рублей меньше прогноза 2009 года. Не ожидают в Карелии существенного роста поступлений от налога на прибыль – его удельный вес сократился с 30% в 2008 году до 7% в 2010-м, предполагаемый объем поступлений – 972 млн рублей. Большие надежды в республике возлагают на НДФЛ: поступления от этого налога должны сформировать почти 40% налоговых и неналоговых доходов.

За гранью

Архангельская область балансирует на грани – превышение расходов над доходами здесь прогнозируется в размере 15% от собственных доходов бюджета. По словам директора департамента финансов области Елены Усачевой, «бюджет области будет напряженным». Собственные доходы запланированы в размере 20 млрд рублей. По сравнению с планом на прошлый год они увеличиваются на 10%, но остаются ниже уровня 2008-го на 16%. Как и в Карелии, ситуация с налоговыми поступлениями в Архангельской области будет во многом зависеть от темпов восстановления производства в сфере деревообработки и целлюлозно-бумажной промышленности, которые в кризисный период существенно просели. В доходной части бюджета области ставка опять же делается на поступления от НДФЛ – 8,9 млрд рублей – и в меньшей степени на налог на прибыль – 5,5 млрд рублей.

Выше норматива разница в доходах и расходах в Псковской (21%), Мурманской (24%) и Вологодской (28%) областях.

В Псковской области собственные доходы по сравнению с 2009 годом должны вырасти на 1,4 млрд рублей и составить почти 9 млрд, общий объем доходов прогнозируется в размере 15,5 млрд. Сокращение расходной части по отношению к прошлому году не планируется, этот показатель будет равен 17,5 млрд рублей, в том числе капитальные вложения – 1,5 млрд, 37 целевых программ – 1,8 млрд, с ростом почти в три раза. Должен снизиться дефицит – с 2,4 млрд рублей в прошлом году до 1,6 млрд в текущем. Такой расклад может показаться излишне оптимистичным, учитывая, что, по словам губернатора области Андрея Турчака, «безвозмездные перечисления из федерального бюджета существенно сократятся». Тем не менее начальник Главного государственного финансового управления Псковской области Татьяна Баринова отметила, что «бюджет был скрупулезно посчитан, и не по оптимистичному или пессимистичному варианту, а в среднем».

Крайне непросто принимался главный финансовый документ в Мурманской области: несколько раз думцы предлагали после второго чтения вернуться к первому, сделано около 150 поправок, однако, несмотря на все обсуждения, оппозиция отказалась голосовать за законопроект. Тем не менее он принят большинством голосов депутатов фракции «Единая Россия». Причина недовольства оппозиции – существенное урезание расходов на социальные нужды. Так, предполагается уменьшение социальных расходов на 750 млн рублей по сравнению с прошлым годом. Сокращены расходы на развитие экономики области (на 5,8%), жилищно-коммунальное хозяйство (31,5%), здравоохранение (23%), культуру (15%).

В результате несогласные охарактеризовали областной бюджет этого года как «антисоциальный», а председатель Комитета по законодательству и государственному строительству Мурманской областной думы Павел Сажинов высказался более резко, назвав его «сложным, противоречивым и в какой-то мере социально ущербным». «Несмотря на то что инфляция будет большая, не индексируюся зарплата бюджетников, единовременные денежные выплаты льготным категориям и другие расходы, которые должны бы индексироваться. При этом государственный долг Мурманской области за три ближайших года вырастет втрое и достигнет 20 млрд рублей, что сопоставимо с годовым бюджетом области», – сетует Сажинов.

Любопытным на этом фоне выглядит заявление премьера Владимира Путина о том, что по итогам 2009 года расходы консолидированных бюджетов регионов на содержание органов управления вырастут на 4%, а по некоторым регионам рост составит более 25%. К таким регионам, по его словам, относится и Мурманская область.

Наибольший дефицит бюджета у Вологодской области, причем по этому показателю область лидирует не только в СЗФО. По данным ФБК, это самый большой дефицит из всех регионов – доноров федерального бюджета РФ. Напомним, что промышленность области завязана на черную металлургию, а налоговые доходы бюджета почти на 90% зависят от ситуации на предприятиях холдинга «Северсталь». Металлурги одними из первых пострадали в кризис, причем весьма существенно. Выравниваться объемы производства начали к ноябрю прошлого года, но пока не достигли докризисных показателей. Спад в черной металлургии не мог не отразиться на доходах бюджета Вологодской области в прошлом году: снижение налоговых и неналоговых доходов в январе-октябре составило 45%, в том числе поступления от налога на прибыль организаций – 82%.

В этом году прогнозируется рост спроса на продукцию металлургических компаний как на внешнем, так и на внутреннем рынках. Однако нельзя говорить о быстром восстановлении финансовых показателей отрасли. При этом Вологодская область остается регионом-донором и не может рассчитывать на ощутимые трансферты из федерального центра. Как отметили в пресс-службе губернатора области, бюджет сформирован «по консервативному сценарию» исходя из прогноза экономического роста в 2,5%. В 2009 году по сравнению с 2008-м доходы бюджета сократились почти в два раза, но в 2010-м планируется сохранить доходы на уровне прошлого года – более 18 млрд рублей.    

Санкт-Петербург