Лазейка для чиновника

Ни прозрачные электронные торги, ни нормативные документы, ни предписания контролирующих органов не мешают чиновникам мутить воду при закупке льготных лекарств

Фото: архив «Эксперта С-З»

C прошлого года все государственные заказчики закупают лекарства только на электронных торгах на одной из пяти федеральных электронных площадок, действующих в стране. Помимо этого, вся информация об аукционах обязательно размещается заказчиками на едином официальном сайте www.zakupki.gov.ru. Предполагалось, что эти меры предотвратят возможность сговора участников и обеспечат общественный контроль над размещением госзаказа. Но практика показывает, что чиновники умеют приспосабливать инновационные технологии к привычным схемам работы с поставщиками.

Производители за бортом

Один из недавних примеров сохраняющихся проблем в лекарственном обеспечении льготных категорий населения – инсулиновая история в Ленинградской области. Накануне 2012 года два областных комитета – по здравоохранению и по размещению заказа – объявили о проведении открытого аукциона на поставку инсулина для обеспечения льготных категорий граждан за счет средств областного бюджета на 2012 год. Максимальная стоимость контракта была установлена в размере 138,03 млн рублей. В конкурсе участвовали всего две оптовые компании – Торгово-промышленное предприятие «Северо-Запад» и «БСС». Последняя победила, предложив дисконт 2,5% к начальной цене.

Порадоваться победе «БСС» не успела: один из интересантов, производитель генно-инженерного инсулина человека компания «Национальные биотехнологии», оспорил результаты торгов в Управлении федеральной антимонопольной службы (УФАС) по Ленобласти. Подмосковная компания до сих пор реализовывала свою продукцию за пределами СЗФО, так как торги на выпускаемый ею флаконированный инсулин здесь не проводились. С 2012 года, когда в заказы субъектов федерации были внесены коррективы, она решила бороться за новые рынки сбыта. Однако в Ленобласти претендента ждало разочарование. «Аукционная документация была составлена таким образом, что не давала возможности участвовать в аукционе ни одному из производителей – ни российскому, ни зарубежному», – поясняет суть претензий руководитель юридической службы «Национальных биотехнологий» Роман Должанский.

Технология отсечения «нежелательных элементов» проста. Во-первых, госзаказчик формирует крупный пакет заказа, неподъемный для небольших компаний. Об этом еще прошлой осенью говорила заместитель руководителя УФАС по Санкт-Петербургу Ирина Соколова. По ее словам, в городском Комитете по здравоохранению в 2009-2011 годах на торги выставлялись очень крупные лоты, начальная цена которых составляла 600 млн рублей, а номенклатура лекарств доходила до 2 тыс. позиций. Поэтому производители и небольшие оптовые компании участвовать в торгах не могли.

Вторая хитрость – объединение в одном лоте большого количества лекарств. Так, на инсулиновом аукционе в Ленобласти заказ состоял из 24 наименований препаратов различных производителей. С точки зрения антимонопольного ведомства, это противоречит ч. 3.1 ст. 34 Закона о закупках и разъяснению ФАС России. «Это все равно что провести конкурс на поставку автомобилей „Лада“, BMW и Honda одним поставщиком: для производителей и прямых дистрибуторов марок вход будет закрыт, принципы конкуренции нарушены, бюджет понесет потери», – проводит аналогию заместитель руководителя УФАС по Ленобласти Глеб Коннов.

Антимонопольное ведомство полностью согласилось с претензиями «Национальных биотехнологий», и 3 февраля было вынесено распоряжение аннулировать процедуру размещения заказа и привести документацию в соответствие с нормами права. В конце марта Арбитражный суд по Санкт-Петербургу и Ленинградской области, куда обратилась компания-победитель, подтвердил правоту УФАС.

Слабые доводы

Сколько именно средств мог бы сэкономить областной бюджет, организовав конкурсы таким образом, сказать сложно. Но для сравнения: торги на поставку инсулина по Москве в декабре 2011 года прошли со снижением 66% к начальной цене заказа. В Санкт-Петербурге, который, как заявила недавно вице-губернатор Ольга Казанская, с 2012 года взял курс на демонополизацию закупки льготных лекарств, торги были организованы вполне корректно. Конкретно за поставку флаконированного инсулина боролись пять компаний, победителем стала партнер «Национальных биотехнологий» компания «Герофарм», снизившая начальную цену на 27%.

У ценовой конкуренции появились прогнозируемые противники из числа вчерашних монополистов на рынке льготных лекарств. Так, Михаил Степанов, директор по маркетингу компании «Империя-Фарма», которая в 2009-2011 годах осуществляла практически все поставки по госзаказам в Петербурге, рассказал в интервью порталу «Фонтанка», за счет чего, по его мнению, достигнуто впечатляющее снижение на торгах 2012 года. «Для больных туберкулезом город всегда закупал препарат таваник. Это торговое название, а международное непатентованное наименование (МНН) – левофлоксацин. Этот лот мы выиграли. Только поставлять теперь будем не таваник, а отечественный препарат на основе того же действующего вещества. Снижение цены составило 79%, потому что ровно на столько отечественное лекарство дешевле, – пояснил он. – Но вот какое из них эффективно, а какое – нет, лучше спросите у специалистов». Опасения, впрочем, выглядят необоснованными: определять оптимальное соотношение цены и качества и отсекать препараты, эффективность которых не доказана, – непосредственная обязанность специалистов Комитета по здравоохранению, выступающего госзаказчиком.

Другое традиционное возражение против разукрупнения заказа выдвигают чиновники. На их взгляд, разделение на множество лотов создает проблемы с подготовкой документации и ритмичностью поставок. Однако и этот аргумент представляется малоубедительным. Для обеспечения своевременных поставок достаточно четко прописать во всех договорах одни и те же сроки. А от бумажной волокиты работники администраций уже избавлены. «Договоры по итогам электронных аукционов заключаются в электронной форме, поэтому не возникает необходимости возиться с большим количеством документов. Укрупняются лоты скорее для ограничения конкуренции», – уверен Роман Должанский.

Федеральная точка

Комитет по размещению госзаказа Ленобласти ведет себя загадочно: поначалу, после предписания УФАС, он послушно отменил результаты торгов. Но несколько дней спустя внезапно передумал и аннулировал свое распоряжение. Еще до суда областной Комитет по здравоохранению подписал с «БСС» контракт на поставку препаратов (копия договора есть в редакции). Причем сделано это не в электронной форме, как положено по закону, а на бумажном носителе. Какая-либо информация о смене статуса закупки, подписании контракта в электронной форме и регистрации контракта в Едином реестре государственных и муниципальных контрактов также отсутствует. Прокомментировать свои действия и рассказать о дальнейших намерениях Комитет по здравоохранению отказался, воздержались от комментариев и в «БСС».

Можно предположить, что областные чиновники надеются на «правильное» решение суда следующей инстанции. Представители УФАС по Ленобласти, исходя из опыта прошлых лет, также не исключают, что «БСС» выиграет следующий процесс. Проблема заключается в правовой неопределенности ситуации. УФАС в своих требованиях опирается на совместное письмо Минздрава, Минрегионразвития и ФАС от 2008 года, в котором предписывается размещать каждое наименование лекарства в отдельном заказе. Чиновники уверяют, что это письмо относилось исключительно к дополнительному лекарственному обеспечению и ныне утратило актуальность, и вовсю пользуются обнаруженной в законах лазейкой.

«Решение проблемы лежит на поверхности – необходимо лишь установить запрет на объединение в рамках одного лота лекарственных средств с различными МНН. Другими словами, порядок формирования лотов должен основываться на принципе „один лот – одно МНН“», – говорит Роман Должанский. Ситуация может вскоре разрешиться – правительство России уже внесло в Госдуму проект поправок в федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». В документе предлагается указывать в аукционной документации лекарственные средства не по торговым названиям, а по МНН, при отсутствии МНН – по химическим наименованиям. Не допускается объединение в один лот лекарственных средств с различными МНН или химическими наименованиями, если начальная цена контракта превышает предельное значение, установленное правительством РФ (сейчас речь идет о планке 500 тыс. рублей). Курировать прохождение законопроекта через палаты Федерального Собрания, к слову, будет небезызвестный петербуржцам Михаил Осеевский – ныне заместитель министра экономического развития РФ.      

Санкт-Петербург