Третья модель

Новый Петербург
Москва, 21.05.2012
«Эксперт Северо-Запад» №20 (566)
Петербургская агломерация растет не по классическим канонам, а под воздействием интересов владельцев сельхозземель и девелоперов, что закладывает основы будущих социальных проблем

Фото: Владимир Басов

Сточки зрения современной урбанистики, существуют две базовые модели развития агломерации – органическая и плановая. Первая не связана с осуществлением мегапроектов, кардинально преобразующих городскую планировочную структуру и изменяющих позиционирование городского образования в страновом или мировом масштабе. Разрастание мегаполиса в этом случае происходит, так сказать, естественным путем – по инициативе снизу. Импульс развитию дают население и инвесторы, осваивающие наиболее благоприятные для жизни и работы пространства. Именно таким образом складывались три крупнейшие агломерации современности – Лондон, Нью-Йорк и Токио.

Париж, Берлин и Москва относятся ко второй категории – это агломерации, взращиваемые сверху в соответствии с четко определенным планом. Как правило, катализатором трансформации в таких случаях является желание решить накопившиеся проблемы, осуществить прорывной проект или улучшить свой международный имидж.

В XX веке считалось, что плановая модель очень эффективна, так как позволяет решить целый ряд проблем и вопросов. Но в последние 30 лет стало очевидно, что органическое развитие обеспечивает наиболее устойчивый экономический рост плюс улучшает качество жизни и городскую среду. «Обе радикально различающиеся модели реализуются за счет стейкхолдеров. Но разница в том, что органическая модель запускает постоянный переговорный процесс между широким кругом заинтересованных сторон и не диктует жестких установок. Развитие зачастую кажется мучительным и идущим не туда, но в результате находится оптимальное решение. В плановой модели количество стейкхолдеров ограничено, – объясняет генеральный директор компании „Урбаника“ Антон Финогенов. – Если говорить о российских мегаполисах, то в их развитии участвуют ровным счетом полтора стейкхолдера: региональная власть и близкие к ней бизнес-структуры, прежде всего – строительные. Даже федеральная власть вмешивается в эти процессы в меньшей степени».

В режиме дисконнекта

«Что касается развития петербургской агломерации, то оно не только не происходит органически, но и протекает в рамках старой, еще советской проектной модели, которую не мы создали», – констатирует Антон Финогенов. Но, строго говоря, процесс продвижения мегаполиса на территорию Ленинградской области не вписывается в классическую плановую модель, предлагаемую специалистами «Урбаники». Прежде всего – из-за отсутствия плана как такового. И неудивительно: главные стейкхолдеры плановой модели развития агломерации, правительства соседствующих Санкт-Петербурга и Ленобласти, до сих пор не сформировали стратегии развития собственных регионов. То есть отсутствует база для поиска общих решений в зоне пересечения интересов – в 30-километровом поясе прилегающих к городу областных земель.

Пока нет и единого коллегиального органа, в котором «полтора стейкхолдера» могли бы сверить свои намерения. Первую попытку перевода переговорного процесса на системную основу предприняли чуть более года назад, когда был создан Координационный совет по развитию транспортной системы Санкт-Петербурга и Ленинградской области. Как рассказывают его участники, совместная работа оказалась результативной: регионам удалось договориться по ключевым вопросам, и недавно программа развития транспортной системы агломерации передана в правительство страны.

Но это скорее исключение из правил. В большинстве случаев диалог не складывается. Конкретный пример на круглом столе «Будущий Петербург» привел директор по развитию объектов недвижимости компании «ЮИТ Лентэк» Максим Соболев. «На территориях Ленинградской области, прилегающих к КАД, зачастую полностью отсутствует инженерная инфраструктура. Головные источники с избыточными мощностями есть у петербургских монополистов, но нет сетей, которые позволили бы подключиться к ним. Монополисты на наш запрос реагируют следующим образом: „Техническая возможность присоединить объект есть, но договор о присоединении подпишем после того, как будут урегулированы отношения субъектов федерации“. Если труба прерывается на границе двух регионов, что делать дальше – непонятно», – отмечает он.

В Ломоносовском районе «ЮИТ» решила проблему самостоятельно, за 350 млн рублей проложив 15 км коллектора от индустриального парка «Гринстейт» до Петербурга. «Сейчас похожие проблемы возникли по двум проектам во Всеволожском районе. Но больше ввязываться в подобный „венчур“ и вкладывать собственные средства в строительство сетей мы не будем», – резюмирует Соболев.

Реальные стейкхолдеры

Возможно, диалог соседствующих субъектов складывается не блестяще из-за разницы в масштабах стейкхолдеров. Судя по заверениям правительства Ленобласти, в регионе отсутствует стратегический центр управления развитием территорий, с которым петербургские власти могли бы вести дискуссию. Согласно Градостроительному кодексу РФ и Закону о местном самоуправлении, Москва и Санкт-Петербург оказались выделены в особую категорию – их власти имеют безусловные полномочия принимать стратегические решения о развитии своих территорий. Вся остальная страна живет по другим правилам.

«У нас колоссальные полномочия даны органам местного самоуправления. Формирование такого основополагающего документа, как проект планировки и межевания, который определяет концепцию комплексной застройки, зонирование, плотность и высотность, передано на муниципальный уровень. Но муниципалитеты не имеют специалистов для подготовки и проверки этих документов на соответствие пожарным, санитарным и иным нормативам. А в Градостроительном кодексе записано, что документ не подлежит экспертизе и муниципальное образование вправе его рассмотреть и утвердить самостоятельно», – поясняет причины неконтролируемой застройки прилегающих к городу территорий председатель областного Комитета по архитектуре и градостроительству Евгений Домрачев.

По словам Домрачева, «многие поселения охотно приняли эти полномочия на свои худосочные плечи». Будучи в подавляющем большинстве дотационными, не имея достаточной налоговой базы, муниципальные образования (МО) получили бонус в виде возможности распоряжаться сельхозземлями. Поселения, расположенные в наиболее привлекательных для потенциальных инвесторов местах, поспешили закрепить предоставленные государством возможности в соответствующих документах. «Территория, зафиксированная в Генплане, – это ресурс МО, который можно использовать с соответствующими ограничениями. Когда земли много, а ограничений мало, это хороший ресурс», – рассуждает шеф-редактор портала «Недвижимость и строительство Петербурга» Дмитрий Синочкин. Капитализируя свои ресурсы посредством выставления участков на рынок, МО становятся истинными инициаторами бурного развития пригородных зон, причем не вполне ответственными и слабо контролируемыми.

Другая реальная сила, влияющая на разрастание петербургской агломерации, – городские девелоперы. «В Петербурге практически не осталось земли, которую можно легко и безболезненно получить, – город выставляет участки на торги в очень ограниченном количестве. Это просто выдавливает девелоперов в Ленобласть», – подчеркивает генеральный директор компании «Ханса СПб Девелопмент» Олег Барков. Инвесторы, в свою очередь, оказывают влияние на МО. По наблюдениям Евгения Домрачева, идя на поводу у строительных компаний, которые хотят получить максимальную прибыль от своего объекта, МО нередко утверждают проекты планировки территорий с нарушением действующих нормативов. «В итоге рядом с элитными коттеджными поселками неожиданно вырастают 25-этажные здания», – замечает он.

Безудержный оптимизм

Ни муниципалитеты, ни девелоперы, фактически определяющие характер застройки сопредельных территорий города и области, не в состоянии мыслить в масштабах агломерации. В результате вместо органической или плановой моделей формирования агломерации мы получили некую третью – безусловно, худшую и сопряженную со многими рисками. «Берем генпланы МО и видим, что в прилегающих к Петербургу Тельмановском, Муринском и Федоровском поселениях планируется за 20 лет увеличение численности жителей с 23 до 200 тыс. человек. Это самый яркий пример безудержного оптимизма муниципалитетов. Но они все этим страдают», – комментирует заместитель председателя Комитета по архитектуре и градостроительству Ленобласти Владимир Демин.

Безудержный оптимизм муниципалитетов и девелоперов порождает целый ряд проблем. Прежде всего, непонятно, на кого рассчитаны многочисленные многоэтажные города, строительство которых запланировано по периметру Северной столицы. Если генпланы всех МО будут реализованы, население Ленобласти должно вырасти за 20 лет на 1-1,2 млн человек. Для сравнения: за последние 20 лет численность жителей области выросла на 50 тыс., а Петербурга – сократилась на 3%. Появление «мертвых» городов (и такие прогнозы уже слышны) окажется меньшим из зол. Оно будет означать запуск механизма органического роста мегаполиса. Более проблемной станет ситуация массового переселения в область. «Если мы пойдем по такому пути, стараясь заманить петербуржцев на эти территории, то просто создадим взрывоопасную ситуацию», – заявил вице-губернатор Ленобласти Григорий Двас во время мартовской встречи с депутатами областного парламента.

Дело в том, что, раздавая разрешения на строительство, МО не гарантируют развитие соответствующей инфраструктуры. Как сообщили в правительстве области, до сих пор не найдены решения о водоснабжении и отводе канализации по некоторым домам, возводимым в Девяткино. «В том же Муринском поселении для строящихся многоэтажек не решены вопросы инженерного обеспечения», – добавляет Евгений Домрачев.

От застройки новых территорий неизбежно будет отставать создание объектов социальной инфраструктуры. Только для обеспечения нужд Заневского сельского поселения, численность жителей которого, согласно Генплану, должна вырасти с 6 до 118 тыс. человек, придется построить 20 школ, 24 детских сада, больницу и поликлинику. Для справки: в настоящее время область возводит в среднем три школы в год.

И наконец, своеобразный путь формирования петербургской агломерации ведет к риску, который, в отличие от проблем с дорогами и садиками, пока мало кто оценивает. «Во всем мире, если мы говорим о развитых странах, но не о Сингапуре, в многоэтажных домах живут маргиналы. Сейчас идет активное движение многоэтажек в сторону области. Надо понимать: если процесс не остановить, то через 20 лет 80% города у нас будет маргинальной территорией, да и сам город – маргинальным», – предупреждает Антон Финогенов.

Узда для муниципалитетов

Казалось бы, современная урбанистика знает, как обеспечить гармоничное совместное развитие двух регионов. Достаточно централизовать управление агломерацией, создать переговорную инфраструктуру, прийти к согласованному целеполаганию и разделить долгосрочные государственные обязательства. В теории звучит прекрасно. На практике, как оказалось, готовых рецептов нет.

Наиболее простые решения озвучил на саммите «Пригород. Управление развитием» депутат Законодательного собрания Ленобласти Владимир Петров. Первое – создавать инфраструктуру за счет инвестора, а затем включать возврат вложенных средств в тарифы. То есть перекладывать все экономические просчеты на плечи конечного потребителя. Применительно, скажем, к детским садам это будет означать появление полугосударственных учреждений с высоким уровнем образовательных проектов и соответствующей стоимостью. «Другой путь – построить много дешевого жилья, а с социалкой как-нибудь потом разберемся. Я сторонник этого подхода», – заявил депутат.

Как известно, простые решения мало подходят для сложных задач. Другие же требуют внесения корректив в федеральные законы. Например, один из путей – внесение изменений в Градостроительный кодекс, Закон о муниципальных образованиях и другие законодательные акты с целью выстроить более четкую систему отношений двух уровней власти. Приемлемая альтернатива – закрепление в законе ответственности МО за принятые решения. «Причина перекосов в том, что в генпланах поселений нет экономического расчета стоимости инфраструктуры и не определены источники финансирования. Если бы записали четко, сколько платит инвестор, сколько – муниципалитет, сколько – район и субъект, реализуемость проектов стала бы понятна», – уверен Евгений Домрачев.

Но жернова федерального законодательства мелют медленно: пока будут пролоббированы поправки, все пригороды Санкт-Петербурга заполонят многоэтажные «муравейники». У областного правительства есть более простой и быстрый способ ограничить активность девелоперов и обуздать амбиции МО. Достаточно найти влиятельного стейкхолдера среди потенциальных обитателей агломерации и вступить с ним в диалог. При этом громко и внятно сформулировать свои намерения развивать (или не развивать) социальную инфраструктуру на конкретных территориях и указать конкретные сроки строительства. Перспектива годами жить без школы и поликлиники остудит покупательский энтузиазм, а значит, инвесторам и муниципалитетам придется соотносить свои желания с возможностями и намерениями региона либо искать лучшие решения.  

Санкт-Петербург

У партнеров

    Реклама