Холодная война за агломерацию

Обсуждение вопросов развития петербургской агломерации фактически зашло в тупик. Пока регионы пытаются определить зону влияния на пригородные территории, бизнес вынужден ждать у моря погоды

Последнее заседание Координационного совета по развитию Петербурга и Ленобласти выявило очевидные противоречия во взглядах на градостроительное развитие граничащих с городом территорий будущей петербургской агломерации – сделанное представителями Петербурга заявление о запрете строительства в пределах 30-километровой зоны стало уже притчей во языцех. На состоявшееся на следующий день после заседания обсуждение крупного инвестиционного проекта в Гатчине («Императорское кольцо»), который так или иначе станет частью будущего макрорегиона, от Петербурга никто из приглашенных чиновников вообще не пришел. По всей видимости, стратегические отношения регионов переживают не лучшие времена.

«Роллс-Ройс» Игоря Дивинского Заявление о 30-километровой зоне на Координационном совете по развитию Петербурга и Ленобласти прозвучало от заместителя председателя комитета по строительству Санкт-Петербурга Владимира Марана (кстати, в этом комитете уже другой глава – см. материал на стр. 7). Он предложил приостановить строительство в 30-километровой зоне вокруг города, пока не будет обновлена законодательная база и приняты соответствующие законы об управлении консолидированными пространствами, в том числе на федеральном уровне (а судя по интенсивности и продуктивности рабочих встреч чиновников двух регионов, это еще лет тридцать). Его слова не только взволновали девелоперов, но и вызвали удивление представителей области.

Вице-губернатор Ленинградской области Дмитрий Ялов поспешил напомнить, что областные власти, конечно, за синхронизацию градостроительной политики и в целом за всяческое взаимодействие и координацию, но предложил: «Давайте будем оставаться реалистами».

Вице-губернатор Петербурга Игорь Дивинский, наоборот, предложение о запрете поддержал, призвал творчески подходить к вопросу и, «развивая мысль», перешел к аллегориям: «Как вы считаете, удобен ли «Роллс-Ройс» или «Бентли»? Удобен, когда в нем едут один, двое или трое. На крайний случай – четверо. Пятеро – уже не очень удобно, и совсем неудобно, когда набивается одиннадцать человек. Так же с удобствами и качеством жизни в таких городах, как Петербург или Москва, – заявил он. – В Москве до присоединения «аппендицита» в одну сторону нужно было ехать 3-4 часа. Итого 6-8 часов в день человек должен был тратить на езду. Еще 8 часов он работает, и 8 часов ему еще надо спать. Кому нужна такая жизнь? Поэтому не надо стесняться принимать какие-то меры запретительного характера». Правда, вице-губернатор тут же оговорился, что де-юре запретить строительство власти, конечно, не могут, но де-факто способны продумать какие-то косвенные меры воздействия. По мнению Дивинского, не приняв соответствующих мер, городские власти не создадут комфортных условий для жителей города. Хотя объективно в этой зоне петербуржцы как раз и проживают, и вряд ли для них имеет значение, город это или область, – главное, чтобы жилая среда была комфортной. К тому же обозначенная петербургскими чиновниками позиция во многом противоречит инициативе губернатора Георгия Полтавченко по созданию «антибюрократического» штаба, работа которого будет направлена в том числе на снижение административных барьеров и улучшение предпринимательского климата в строительстве.

Владимир Маран, из чьих уст прозвучало катастрофическое для девелоперов заявление, выступил с еще более конкретными «хирургическими» предложениями: просто не выдавать разрешения на строительство, не согласовывать документацию, не вкладывать средства в дороги и инженерию. Теоретически инструменты затормозить строительство у города есть, и они активно применялись при прошлом губернаторе Валентине Матвиенко, когда у застройщиков были сложности с получением разрешений на подключения к сетям монополистов – «Ленэнерго» и «Водоканала». В последнее время ситуация, конечно, изменилась, но угроза остается. Еще один потенциальный «хирургический инструмент» – формирование городом некоего черного списка застройщиков, начавших активно строить на пригородных территориях. Для них могут быть созданы максимально некомфортные условия при реализации проектов в Петербурге.

Мотивируя необходимость заморозить строительство в 30-километровой зоне, Маран сказал, что уход застройщиков в пригороды не только блокирует градостроительные возможности города. Неэффективно используются сегодня и городские промышленные зоны – девелоперам строительство на «серых» точках невыгодно – нужно вывести предприятие, рекультивировать земли и т.д., а все это требует больших денежных вливаний. В области же в большинстве случаев требуется лишь перевести сельскохозяйственные земли в другую категорию.

Хотя, запретив строительство в 30-километровой зоне, стимулировать застройку промышленного пояса у Петербурга вряд ли удастся. Не только потому, что девелоперам проще перевести сельхозземли в другое назначение, а потому, что нет регламентов застройки этих территорий. Градостроительной концепции развития «серых» зон Петербурга бизнес-сообщество ожидало от нового председателя комитета по градостроительству и архитектуре Санкт-Петербурга – главного архитектора Олега Рыбина, но пока его ведомство ничего не предложило. В комитете заявляют, что «развитие городских промышленных зон находится в ведении комитета по промышленной политике и инновациям». Но логичным становится вопрос: на что ориентироваться девелоперам, которые должны прийти со своими проектами и засучив рукава, взяться за «серые» точки, если городские власти не определяют границы возможного. Какой вообще смысл браться за проект с неопределенными показателями – за «то, сам не знаю что»?

Борьба за зону влияния Попытки петербургских властей влиять на областные территории, прилегающие к городу, предпринималась еще при прежних сити-менеджерах. В 2007 году петербургское правительство выступило с проектом закона «О пригородной зоне Петербурга». Тогда чиновники переплюнули даже Владимира Марана: особые условия предлагалось ввести для 50-километровой зоны вокруг города. В частности, проект предполагал некоторые ограничения градостроительной деятельности, предусматривал особый природоохранный режим – области фактически предлагалось не размещать на этих землях промышленность, не вести вырубку лесов и т.д. В областной администрации нашли проект противоречащим конституции, и его откровенно забраковали.

Вторая попытка, уже под соусом сохранения «зеленых легких Петербурга», была предпринята в 2009 году. Тогда Валентина Матвиенко обратилась в Минприроды с инициативой передать в ведение города лесопарковую зону вокруг него. В борьбе за экологию городские власти хотели наложить жесткое вето на строительство или любую другую деятельность в лесопарковой зоне. Как объясняли чиновники, город на эти земли не претендует, а просит лишь передать в управление. Впрочем, городскую администрацию устроило бы, если бы зеленым поясом управлял федеральный центр. Но и эта идея не получила развития.

Наверняка и Владимир Маран, и Игорь Дивинский об этих экспериментах «захода на агломерацию» знают. Некоторые застройщики восприняли заявление о 30 км не столько как конкретный призыв к действию, сколько как информационный вброс и проверку на реакцию. Похоже, между регионами разгорается борьба за зону влияния.

Ликвидное поле непаханое

Как для Петербурга, так и для Ленобласти, что бы последняя ни говорила о развитии городов второго пояса, а первый – про потенциал промышленных территорий, пресловутые 30 км в ближайшие годы станут локомотивом движения вперед.

Городу действительно сложно расти только за счет своего ресурса. Даже если создать все условия для реновации промышленных зон, за которую так активно ратует комитет по строительству, Петербургу придется их выносить, и скорее всего – за черту города, а значит, искать компромисс с Ленобластью. У нее же, судя по заявленной стратегии социально-экономического развития до 2025 года, тоже весьма амбициозные планы. В долгосрочной концепции петербургская агломерация указана как один из ключевых источников развития области наряду с портовыми системами, международными транспортными коридорами и приграничным сотрудничеством. На таких территориях, как Бугры – Мурино, Всеволожск – Янино или Кудрово уже активно строится жилье, вокруг них по границам с Петербургом Ленобласть рассчитывает сформировать агломеративные образования посредством создания 50 тыс. рабочих мест в промышленности, логистике и инновационных секторах.

Всего на долю прилегающих к Петербургу территорий приходится 70% всего строящегося в области жилья. По данным администрации Ленобласти, лидерами среди муниципальных образований по вводу жилья на 1 июля 2013 года стали Всеволожский (242,3 тыс. кв. м), Гатчинский (65 тыс. кв. м), Выборгский (53 тыс. кв. м) и Ломоносовский (36.5 тыс. кв. м) районы. Но в сферу интересов двух регионов попадает не только жилищное строительство. В 30-километровом поясе находятся и несколько крупных промышленных объектов. Среди них – индустриальные парки в Тосно и Всеволожском районе, промышленная зона «Кирпичный завод» во Всеволожске, частная индустриальная зона около трассы «Кола». Попадает в «зону влияния» и упомянутый выше проект «Императорское кольцо», идеолог которого – директор Курчатовского института Михаил Ковальчук. Проект предполагает создание научно-технического и инновационного кластера в СЗФО – на него как на катализатор развития Гатчинского района возлагают большие надежды областные чиновники. Проект напрямую не предполагает активного жилищного строительства, но понятно, что и в создаваемом в рамках «Императорского кольца» Северо-Западном центре трансфера технологий появятся новые рабочие места и будет дан толчок жилищному строительству.

Между тем пояс вокруг Петербурга – это не только и не столько строительство. Это и ЖКХ, и транспорт, и дороги, и даже туристы. К тому же федеральный центр уже запустил программу развития единого транспортного узла Петербурга и Ленобласти, куда до 2020 года будут направлены многомиллиардные инвестиции (из региональных и федерального бюджетов планируется выделить более 1 трлн рублей).

В этом контексте пригородные территории становятся еще более ликвидным активом.

Кто первый предложит

В борьбе за зону влияния на петербургскую агломерацию выиграет тот, кто первый разработает модель управления «консолидированными территориями». Более четкую позицию по этому вопросу пока сформулировала область. По крайней мере, в ее стратегии развития обозначены приоритеты, обеспечивающие качественный рост прилегающих к Петербургу территорий. Сбалансировать структуру агломерации областные власти предлагают, во-первых, вынесением рабочих мест из Петербурга в первый пояс агломерации, прежде всего в торговле и сфере обслуживания, включая финансовые и сложные деловые услуги, а также в отрасли инновационных технологий. Во-вторых, развитием смешанной застройки – не только жилой, но и офисно-деловой. В-третьих, посредством соединения транспортных систем муниципальных образований первого пояса агломерации с системой общественного транспорта Петербурга. И в-четвертых, синхронизацией развития инженерной инфраструктуры и координации стратегий развития Петербурга и Ленобласти. Правда, город со своими долгосрочными планами развития пока не определился – Стратегия 2020 трансформировалась в Стратегию 2030, которая сейчас обсуждается, но на ее сайте про агломерацию ничего не сказано и среди возможных приоритетов она не обозначена.

Усилия Петербурга и Ленобласти по поиску общего языка в рамках Координационного совета пока не увенчались успехом. Совет был создан почти год назад – предполагалось, что на нем регионы будут согласовывать действия по дальнейшему развитию в самых разных областях. На повестку дня должны были быть вынесены вопросы экономического развития, градостроительного планирования, развития дорожной сети, ТЭК, энерго- и водоснабжения, ЖКХ, транспортного обслуживания населения, здравоохранения, образования, трудовой миграции и т.д. Как видно, вопросов тьма, а обсуждение застопорилось на одном из первых.

С мертвой точки пока сдвинулась только работа по созданию Санкт-Петербургского транспортного узла, но это не столько дипломатические достижения региональных властей, сколько пинок сверху – для координации их действий создан специальный совет при Минтрансе, проработавший программу развития транспортного узла с вполне конкретными мероприятиями. При участии министра транспорта РФ Максима Соколова в апреле этого года главы регионов Георгий Полтавченко и Александр Дрозденко подписали соглашения о совместной деятельности по развитию транспортной системы до 2020 года и о развитии петербургского метрополитена и транспортно-пересадочных узлов. Возможно, если конфронтация города и области обострится, федеральному центру придется подключиться и к вопросам градостроительного развития на пригородных территориях.

К следующему заседанию Координационного совета чиновники пообещали подготовить конкретные предложения по сбалансированному градостроительному развитию агломерации. Однако практически сразу после совета свой пост покинул глава городского комитета по строительству Андрей Артеев, который, кстати, считался ставленником Игоря Дивинского. Место Артеева занял Михаил Демиденко, бывший советник вице-губернатора СПб Марата Оганесяна, а до этого, под его же началом – заместитель руководителя государственной Дирекции по строительству, реконструкции и реставрации. С колоссальным недоисполнением бюджета, да и в целом с заваренной «строительной кашей» в городе Демиденко первое время будет явно не до агломерации. Хотя Марат Оганесян публично не делился своими взглядами на то, как должны развиваться пригородные территории, может быть, Михаил Демиденко станет ретранслятором его новых градостроительных идей. Пока же внутри городской администрации идут кадровые перестановки, а петербургские чиновники бросаются громкими фразами о запрете строительства, есть вероятность, что бизнес, как в случае со строительством в городской черте, займет выжидательные позиции.

Проблему прорвало

Проблемой развития петербургской агломерации аналитики озаботились несколько лет назад. Этот вопрос всегда рассматривался в свете двух сценариев – присоединения и объединения. В идею присоединения фактически трансформировались разговоры о сохранении лесопарковой зоны. На это региональных чиновников вдохновил пример коллег федерального уровня, которые «усилием воли» присоединили к Москве 144 га областных территорий. На тот момент областные территории, прилегающие к городу, активно осваивались под мало-этажную жилую застройку, и обсуждались перспективы создания вокруг города некой петербургской «одноэтажной Америки».

Однако позиция тогдашнего губернатора Ленобласти Валерия Сердюкова в вопросах агломерации была довольно сдержанной. В частности, он заявлял, что улучшить транспортную ситуацию (а тогда это была одна из самых болевых точек, на которую давили сторонники агломерации) присоединением к Петербургу каких-то областных территорий вряд ли удастся. К тому же весьма сомнительным, по его мнению, было строительство крупных промышленных зон на пригородных территориях, так как вокруг города расположены города-спутники вроде Пушкина или Ломоносова, у которых Сердюков видел большой потенциал для дальнейшего социально-экономического развития.

Со сменой власти в городе все страсти вокруг петербургской агломерации вообще на время утихли. Можно сказать, что на период «Полтавченко – Сердюков» эта идея была заморожена. Такую позицию главы регионов тогда поясняли тем, что никакой «команды сверху» по этому вопросу им не поступало. Перед фактом масштабности проблемы регионы поставила нахлынувшая в пригородные зоны волна девелоперов из Петербурга, связанная с негласным мораторием на строительство в городе. Город стал обрастать, как сейчас любят говорить высшие чины, «многоэтажными муравейниками», за которым не поспевала ни городская, ни областная инфраструктура. Вместе с тем вдруг выяснилось, что пригородные территории – настоящий инвестиционный кладезь, потенциал которого до сих пор почему-то не замечали.

Какие бы политические игры ни велись вокруг этих территорий, и Ленобласти, и Петербургу сейчас выгоднее объединить усилия. Вместо того чтобы конкурировать между собой за основные ресурсы роста – инвестиции и рабочую силу, эффективнее задуматься о создании некоего инвестиционно привлекательного макрорегиона.

К тому же перспективы развития понятны – петербургская агломерация станет расти в первую очередь как транспортно-логистический узел международного значения и, возможно, со временем обрастать промышленными предприятиями с уклоном на инновации.

Согласно исследованиям МЦСЭИ «Ленотьевский центр», вариантов улучшения взаимодействия Петербурга и области несколько. Во-первых, регионы могут продолжить развитие взаимодействия в рамках сложившихся тенденций и существующей правовой базы. Во-вторых, взаимодействие между ними может активизироваться, в том числе посредством совершенствования правовой базы и государственной региональной политики. И третий вариант – радикальный. Он предусматривает либо физическую передачу городу прилегающих к нему территорий, либо объединение регионов в один субъект федерации, либо вообще изменение административно-территориального устройства страны и введение новой единицы управления – городской агломерации.

Пока оптимальной выглядит активизация взаимодействия и совершенствование правовой базы. И чем скорее этот вопрос будет решен, в том числе с точки зрения команды, которая возьмется за агломерацию, тем быстрее будет преодолен конфликт интересов между регионами, и тем быстрее будет нарастать бизнес-активность на этих территориях. Для Петербурга, например, вопрос весьма актуален – за первые полгода объемы строительных работ в городе уменьшились на 3,7% по сравнению с аналогичным периодом прошлого года.

Санкт-Петербург – Ленобласть