Северо-Запад
Очевидно, что государственно-частное партнерство (ГЧП) может и должно быть задействовано не только при строительстве крупных объектов, но и в проектах меньшего масштаба на муниципальном уровне – в ЖКХ, социальной сфере и т.п.
В Петербурге подобный опыт уже есть: помимо «Пулково» и Западного скоростного диаметра здесь на основе ГЧП успешно реализуется проект создания в новых жилых районах Славянка и Новая Ижора (Пушкинский район) социальной инфраструктуры – строятся детские сады и школы.
Сейчас на территории Санкт-Петербурга основными применимыми нормативно-правовыми актами в сфере ГЧП являются федеральный закон №115 от 21 июля 2005 года «О концессионных соглашениях» и закон Санкт-Петербурга №627-100 от 20 декабря 2006-го «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах».
В соответствии с ними к применению допустимо концессионное соглашение (именно на его основе реализуется проект Западного скоростного диаметра), а также 11 различных моделей соглашений о ГЧП: BOT (строительство – управление – передача), ROT (реконструкция – управление – передача), BTO (строительство – передача – управление), RTO (реконструкция – передача – управление), BOO (строительство – владение – управление), ROO (реконструкция – владение – управление), BOOT (строительство – владение – управление – передача), DBTO (проектирование – строительство – передача в собственность города – эксплуатация) и другие.
Проект «Пулково» реализуется на основе закона Санкт-Петербурга по схеме BOOT: инвестор реконструирует терминал «Пулково-1» и строит на территории аэропорта новый терминал, владеет ими и эксплуатирует их, а затем, по окончании срока реализации проекта, передает их в собственность города. Уникальность проекта состоит в том, что инвестор платит городу за право эксплуатировать терминалы аэропорта «Пулково» в течение всего срока действия соглашения о ГЧП. Строительство детских садов и школ в Славянке и Новой Ижоре ведется по схеме DBTO.
Факторы торможения
Как показывает опыт реализации проектов ГЧП в Санкт-Петербурге и других регионах России, основное препятствие для использования механизмов ГЧП – недостаточно качественное правовое регулирование.
В частности, риски возникают из-за несогласованности норм различных отраслей права, в первую очередь бюджетного и земельного законодательства, которые не «заточены» под проекты ГЧП. Например, серьезным тормозом для многих регионов стало несоответствие порядка предоставления земельных участков, предусмотренного Земельным кодексом РФ, нуждам проектов ГЧП. В ряде случаев нормы законодательства, по сути, предусматривали необходимость проведения двух конкурсов: на заключение соглашения о ГЧП и на предоставление земельного участка.
Иногда именно пробелы и противоречия в законодательстве, регулирующем конкретный проект ГЧП, определяют, в какой форме, в рамках какого механизма он будет реализован, либо вообще заставляют отказаться от него.
Кроме несовершенного законодательства действуют как минимум еще два тормозящих фактора: нехватка практического опыта реализации проектов ГЧП и неготовность государственных структур к участию в них.
Факторы успеха
Успешному привлечению частных инвестиций в проекты ГЧП способствует прежде всего адекватный баланс публичных и частных интересов и эффективное, соответствующее лучшей мировой практике распределение рисков.
Важно помнить, что проекты ГЧП отличаются комплексностью отношений, многочисленностью участников и заинтересованных лиц и, главное, долгосрочностью. Поэтому в них не бывает мелочей. Баланс интересов и система гарантий взаимного исполнения сторонами обязательств должны обеспечивать жизнеспособность проекта в течение всего срока его существования. Перекос в любую сторону – публичного или частного участника – ведет к тому, что проект становится нежизнеспособен, и это подтверждается мировой практикой. Например, в соглашениях по проекту концессии Лондонского метро был допущен существенный дисбаланс прав в пользу частных консорциумов: они сами проводили мониторинг своей производительности и качества оказываемых услуг, не предусматривалось практически никакого механизма контроля со стороны городских властей. Ситуация осложнялась тем, что не была проведена подробная инвентаризация состояния имущества метрополитена (тоннелей, сигнальных систем, вагонов), – это затрудняло оценку реального объема произведенных консорциумами работ.
В итоге первое соглашение было расторгнуто уже через три года после заключения, а оставшиеся два – в течение следующих трех лет.
Второй фактор успеха применения механизмов ГЧП вытекает из первого. Это так называемая bankability проекта, под которой понимается его соответствие критериям банков для предоставления долгосрочного заемного финансирования. Банки в ГЧП являются полноценными участниками, без которых реализация проекта невозможна. Кроме того, банки интересует, что будет с проектом через 10-15 лет, то есть им важно, чтобы все этапы его реализации шли так, как было изначально запланировано, и чтобы и частный, и публичный участники исполняли свои обязательства. Именно банки оценивают жизнеспособность проекта в долгосрочной перспективе, а также перспективы возврата вложенных средств. Практика показывает: хорошая структурированность и соответствие банковским критериям обеспечит проекту реальный экономический эффект. Так, условия финансирования реконструкции «Пулково», предложенные пулом российских банков, были лучше, чем у западных банков, в том числе банков развития.
Оба фактора успеха тесно связаны: если риски сторон не распределены или распределены неправильно, это может повлечь за собой повышение требований банков по обеспечению возврата средств и высокие процентные ставки, что, в свою очередь, станет непреодолимым препятствием для привлечения частного финансирования проекта.
Первенство у Петербурга
Северной столице удалось стать лидером среди российских регионов в сфере ГЧП за счет комбинации целого ряда благоприятных обстоятельств. В их числе и наличие политической воли, и сотрудничество с Мировым банком – его эксперты неоднократно приезжали в Петербург, делились опытом, давали рекомендации как по поводу формирования городского законодательства о ГЧП, так и непосредственно при реализации проектов.
Санкт-Петербург первым в России создал свою нормативно-правовую базу для ГЧП, приняв упомянутый закон, в котором был учтен и мировой опыт, и особенности российского законодательства.
Формы участия Петербурга в государственно-частных партнерствах закон определяет в таком виде, который, во-первых, понятен иностранным инспекторам и соответствует мировой практике, а во-вторых, позволяет органам исполнительной власти и инвесторам определить возможные модели взаимодействия. Важно, что этот перечень форм ГЧП – не исчерпывающий, и в случае необходимости правительство города имеет право принимать нормативно-правовые акты, утверждающие иные формы ГЧП. Например, этой возможностью оно воспользовалось, издав постановления о форме участия Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах: №392 от 16 апреля 2008 года, №81 от 27 января 2011-го и №82 от 28 января 2011 года. Важно, что закон устанавливает компетенцию исполнительных органов городской государственной власти при реализации ГЧП-проектов: по сути, это дополнительная гарантия того, что проект состоится.
В законе, а также в двух постановлениях правительства Санкт-Петербурга от 31 марта 2009 года (№346 и №347) описывается подробный алгоритм взаимодействия различных органов исполнительной власти при реализации проектов ГЧП на всех этапах. Внятность и прозрачность алгоритма тоже, безусловно, работают на успешность начинаний.
Создатели закона обеспечили ему еще одно неоспоримое достоинство, постаравшись максимально полно гармонизировать его положения с действующим законодательством. В частности, риски, связанные с предоставлением земельных участков в соответствии с положениями Земельного кодекса РФ и постановлением правительства РФ №808 от 11 ноября 2002 года «Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков», были снижены за счет конструкции «совмещенного конкурса», когда конкурсы на отбор инвестора по проекту и на предоставление земельного участка проводятся в рамках единой процедуры, полностью соответствующей требованиям федерального законодательства.
Таким образом, Санкт-Петербург уже располагает правовой базой, позволяющей успешно применять формы государственно-частного партнерства в самых различных сферах и масштабах.
Не вдаваясь в детали
Государственная дума Федерального собрания Российской Федерации на пленарном заседании 26 апреля 2013 года приняла в первом чтении проект федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации».
По объему законопроект небольшой, а по характеру – скорее рамочный. С одной стороны, он содержит ряд норм, весьма значимых для дальнейшего развития ГЧП в России, с другой – страдает недостаточной проработанностью некоторых деталей.
Так, в нем определены ключевые понятия в сфере ГЧП и основные обязательства частного и публичного партнера. Это первый шаг к унификации понимания ГЧП, который, конечно, стоит поприветствовать. Кроме того, это позволяет снизить риски разграничения ГЧП и государственных контрактов (хотя с вступлением в силу нового закона о контрактной системе такие риски примут несколько иную форму). Однако выбранный законодателями метод определения применимых форм – через описание возможных функций публичного и частного партнера – едва ли можно назвать оптимальным. Практика показывает, что органам государственной власти и инвесторам комфортнее, когда закон предусматривает конкретные варианты допустимых форм взаимодействия частного и государственного сектора.
Законопроект предполагает внести в Земельный кодекс РФ изменения, чтобы земельные участки под проекты ГЧП предоставлялись без проведения торгов (конкурсов, аукционов) и без предварительного согласования мест размещения объектов. Это очень важное положение – оно снимет целый ряд рисков, связанных с реализацией проектов ГЧП. Однако здесь же обнаруживается и лакуна: в законопроекте не уделяется внимания рискам, связанным с расторжением договора аренды земельного участка в связи с досрочным расторжением соглашения о ГЧП. Также не учитываются риски, возникающие в связи с возможностью приватизации частным партнером земельного участка, на котором расположен объект соглашения о ГЧП.
Одно из достоинств законопроекта – положение о возможности заключения прямых соглашений с банками, то есть специальных соглашений между кредиторами, частным партнером и государством (при этом оговаривается дополнительная защита интересов кредиторов). В нынешнем российском законодательстве возможность заключения таких соглашений с кредиторами предусмотрена в ч. 4 ст. 5 закона «О концессионных соглашениях» применительно к проектам создания и реконструкции автомобильных дорог. По законопроекту заключение прямых соглашений допустимо для всех проектов ГЧП. При этом систематическое толкование положений закона о концессиях и законопроекта о ГЧП ведет к парадоксу: получается, что с принятием законопроекта прямые соглашения можно будет заключать по всем проектам ГЧП, но это не касается концессионных соглашений, заключенных не в отношении автодорожных проектов, поскольку закон «О концессионных соглашениях» предусматривает заключение прямых соглашений только по дорожным проектам.
Законопроект не регулирует и вопросы, связанные с бюджетным законодательством. Так, не решена проблема применимости к соглашениям о ГЧП п. 3 ст. 72 Бюджетного кодекса РФ. Этот пункт касается контрактов, длительность производственного цикла выполнения которых превышает срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств (три года). Таким образом, сохраняется ситуация, когда с точки зрения бюджетного законодательства наименее «рискованным» является финансирование проектов ГЧП, реализуемых на основе концессионных соглашений, – в силу прямого указания на них в ч. 5 ст. 79 Бюджетного кодекса.
Принятие нового федерального закона №44 от 5 апреля 2013 года «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» стало одной из важнейших реформ российского законодательства за последние годы. В связи с этим выглядит странным положение законопроекта о внесение изменений в федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», который перестает действовать 1 января 2014 года. При этом положения законопроекта не позволяют разграничить соглашения о ГЧП и контракты, заключаемые в рамках федерального закона №44, что создает риски, связанные с переквалификацией отношений по проекту в отношения по исполнению государственного контракта.
Наконец, отметим, что исходя из текста законопроекта, правительство РФ должно принять ряд нормативно-правовых актов (НПА), регулирующих отношения по реализации проектов ГЧП в субъектах РФ и муниципальных образованиях. Пока такие НПА не будут приняты, закон фактически работать не будет.
Сам факт принятия проекта федерального закона о ГЧП демонстрирует несомненную заинтересованность государства в дальнейшем развитии ГЧП в России. Однако законопроект, решая ряд проблем, одновременно создает новые, а обусловлено это в первую очередь его недостаточной интеграцией в постоянно меняющееся российское законодательство. И это придется учитывать, принимаясь за проект ГЧП.
Санкт-Петербург
