Партия, дай порулить!

Ажиотаж охватил российский политический бомонд. После того как Владимир Путин дал согласие возглавить партию власти и накануне его назначения председателем правительства, лидеры единороссов, высокие чиновники, губернаторы и прочие политические игроки дают действующему президенту клятву верности и утверждают, что центр политической власти теперь переместится к председателю правительства. Их мотивы понятны — уж очень не хочется перемен, которые всегда связаны с риском утраты политических позиций. «Возглавь нас!» — это политическая игра, которая возникла вроде бы «сама собой», не по воле Владимира Путина, и уже привела к дезориентации общественного мнения, с трудом понимающего, кто же теперь у нас в стране главный

Большинство населения полагает, что Путин по-прежнему сохранит позиции политического лидера. Согласно опросу, проведенному по нашему заказу Superjob.ru, в этом уверены 39% активных и трудоспособных граждан. И только 22% считают, что «главным» все-таки будет президент Дмитрий Медведев. В том, что страной будут управлять оба лидера, уверены 19% опрошенных. Конспирологически настроены 13% граждан, полагающих, что править будет кто-то третий.

Политологи, стоящие на самых разных политических позициях, поддерживают популярное мнение, что Путин останется у руля. Об этом, по сути, говорит близкий к Кремлю президент Фонда эффективной политики Глеб Павловский, утверждая, что центр принятия решений сместится от президентской администрации в правительство: «До сих пор правительство было действующим субъектом государственной власти, который получал программу из Кремля. Это не соответствовало ни Конституции, ни сути института правительства. Сейчас аппарат правительства будет в большей степени напоминать путинский аппарат в Кремле». На суперполномочия намекает и такой заядлый критик Кремля, как Дмитрий Орешкин, когда говорит о том, как легко можно будет объявить импичмент президенту, если думское большинство объединит усилия с исполнительной властью.

Популярно также мнение, что в России установится чуть ли не новый политический режим — эдакий республиканский римский дуумвират, при котором бремя власти делили два консула. Возможно, так и будет. Но на чем основано это мнение? На надеждах, на политическом опыте, на вере в дружбу двух лидеров или в харизму Путина, уравновешенную сакральностью президентского кресла, в которое 7 мая сядет Дмитрий Медведев? И главное — находит ли оно основания в российском конституционном праве?

Ошибка президента

— В 1998 году, когда началась череда отставок, я как раз работал в Кремле у Бориса Николаевича — помощником по правовым вопросам, — рассказывает профессор Михаил Краснов, заведующий кафедрой конституционного и административного права Высшей школы экономики. — Для всех нас, я имею в виду тот узкий круг, который работал рядом с Ельциным, было полной неожиданностью, когда в марте 1998 года президент отправил в отставку главу кабинета министров Виктора Черномырдина. Тогда Ельцин написал указ в обход государственно-правового управления. В указе я обнаружил грубую ошибку. В нем говорилось примерно следующее: до формирования нового правительства, до назначения нового председателя правительства руководить правительством будет президент. А это запрещено Конституцией. Ошибку исправили, но Черномырдин ушел в отставку.

Судя по словам Краснова, Ельцин тогда хотел избавиться не от всего кабинета, а только от Черномырдина, премьера-тяжеловеса, установившего не побитый до сих пор рекорд пребывания в премьерском кресле — 6 лет.

— Значит, если президент захочет сместить премьера, он сможет это сделать?

— Без всяких проблем.

— Даже если за спиной премьера стоит парламентское большинство?

— Вот то-то и оно, — Краснов неумолим, доказывая, что премьер по своему конституционному весу не «тянет» против президента. — На самом деле никакого правительства парламентского большинства у нас нет. А следовательно, нет у премьера той мощи, которую дает ему опора на большинство.

Во Франции почти та же самая модель, что и в России. Можно вспомнить случаи, когда президентом и премьером там были политические противники. Но такое было возможно только потому, что за спиной премьера — противника президента было парламентское большинство. В принципе Конституция не требует от президента назначать премьера от конкурирующей партии. Но если президент назначит представителя своей партии, то Национальная ассамблея, в которой большинство мест у партии-конкурента, просто не даст такому правительству работать. И французский президент понимает: если он упрется со своим кандидатом, то будет кризис, и не только парламентский. Политики во Франции знают, что с противником вот так просто не разберешься — Франция встанет на дыбы. Ведь у партий есть стабильные электоральные ядра. А у нас партии не пустили таких корней в обществе, у них нет стабильного и преданного электората. Поэтому механизм парламентского большинства в России не работает и не ограничивает возможностей президента.

Действительно, за спиной консервативного президента Жака Ширака и премьера-социалиста Лионеля Жоспена не только сияла их харизма — за каждым из них стоял свой избиратель. Поэтому они были обречены на политическое сосуществование. Однако кризисное противостояние бывало и у нас в России. И даже если однажды президенту захочется отправить премьера вместе с его кабинетом в отставку, угроза кризиса может удержать его от резких движений. В конце концов, будущий российский премьер Владимир Путин не только популярен в народе — он является еще и лидером огромной партии власти, интегрировавшей элиты отечественной бюрократии, бизнеса и интеллигенции. Так что саботаж решений президента может стать тотальным — не только в Думе, но и сверху вниз по всей властной вертикали.

Закон о разводе

Сценарии лобового противостояния президента, парламента и премьера были типичны для 90-х. Но имеет ли смысл говорить о них сегодня, когда наметился устойчивый рост экономики, политические институты стабильны, а ряды такого социального «стабилизатора», как средний класс, расширяются? Да и будущие президент и премьер — соратники и единомышленники. А их взаимные договоренности могут стать залогом стабильности всей системы. Но есть ли еще что-то, кроме политической дружбы двух лидеров, кроме их верности своему слову, что гарантирует устойчивость всей политической конструкции страны? Если судьбе будет угодно столкнуть их в кризисной ситуации, смогут ли они разойтись так, чтобы не расколоть страну? Сможет ли закон сослужить роль посредника? Когда мужчина и женщина вступают в брачный союз, они тоже надеются, что развод им не грозит — ведь семью строят не по принуждению, а на основе любви или взаимной привязанности. Однако, несмотря на клятвы в верности, все же существует закон о разводе, который подробно прописывает процедуру расторжения брака. И его формулировки продиктованы не прихотью законодателей, а в результате длительной истории развития института брака.

Конституция написана в том числе и для того, чтобы предусмотреть и не пустить на самотек возможность политического раскола. Замечательно, что будущий премьер и президент — политические соратники и давние приятели. Но Конституция, по идее, рассчитана на крайние случаи — конфликты, которые неизбежно возникают и множатся в условиях кризиса. Прописанные в ней полномочия президента и премьера — это легальные факторы их политического веса. Когда политическая жизнь протекает спокойно, без резких движений, ветви власти и олицетворяющие их персоны находятся в равновесии. Но в случае кризиса надо употреблять силу, вот тогда-то и начинает ощущаться вес. Конституционные полномочия президента, премьера и парламента (то есть процедуры отставок, роспусков и импичментов) — это их потенциалы, которые в полной мере реализуются в чрезвычайных ситуациях.

Представим себе худшее — политический раскол между премьером и президентом. Михаил Краснов так комментирует положения основного закона:

— Если вдруг президент захочет сместить премьера, он это сделает специальным указом. Затем в двухнедельный срок он должен будет назначить нового премьера. В Конституции оговорено, что председателя правительства он назначает с согласия Думы. Представим, что принципиальная Дума с партийным большинством «Единой России» уперлась и не хочет давать своего согласия. Она может трижды не согласиться. Но если президент захочет настоять на своем, он назначит нового премьера и распустит Думу. Получается, что никакого согласия на самом деле президенту не требуется.

Правоведы вообще особые люди, разительно отличающиеся от всех других человеческих разновидностей. Не искушенные в политике обыватели чаще надеются на лучшую долю: только оптимизм заряжает нас энергией к действию, и мы продолжаем «крутиться», несмотря на политические кризисы и катаклизмы. Политикам профессия в принципе запрещает быть пессимистами — разве всеобщим и тайным голосованием выберут человека, уверенного в безнадежности своего дела? Юристы же, напротив, когда пишут законы, почти всегда исходят из худшего, из ситуаций чрезвычайных. Правда, история на их стороне: такая предусмотрительность никогда не бывает излишней.

Чтобы понять логику права, надо представить ситуацию предельного кризиса. В нашем случае — конфронтацию президента Медведева, с одной стороны, и Думы и правительства Путина — с другой. Причем в этом мыслительном эксперименте нужно постараться максимально абстрагироваться от реальных человеческих качеств политических игроков и довести их предполагаемые действия до экстрима.

 Сценарии кризиса

Итак, в ситуации крайнего кризиса решительной атаки президента Медведева против Думы или правительства можно ожидать только при одном условии — если он будет уверен, что места в Думе нового созыва будут перераспределены в его пользу. Только тогда может быть запущена описанная нашим специалистом по конституционному праву процедура. Во всех иных случаях он, как рациональный политик, скорее всего, воздержится от резких движений.

Что же может стать детонатором такой конфронтации? Только события, которые могут всерьез расколоть и население России, и правящую элиту в лице партии власти, бизнес-сообщества и бюрократии. Наиболее вероятные сценарии можно представить исходя из самых главных «народных» страхов.

Сценарий первый. Мы сильно опасаемся того, что в народе принято называть «дефолтом». На фоне нынешней инфляции, глобальной и российской, представить рост недовольства просто. Вообразим, что, несмотря на все усилия, правительству, возглавляемому Путиным, не удается справиться с ростом цен. Все громче становится критика исполнительной власти, которая начинает все больше отождествляться с действующим премьером. Растет забастовочное движение, пресса сообщает о голодовках. Студенты и пенсионеры выходят на улицы, требуя заморозить цены и разобраться с «перекупщиками». Правительство вынуждено прислушиваться к «гласу народа» и под его давлением фиксирует цены. Это вызывает ответную реакцию бизнеса, для которого единственным местом получения прибыли становится развивающийся черный рынок. Крупный бизнес торопится вывести активы за рубеж. Однажды нервы у милиции не выдерживают, и во время разгона очередной довольно агрессивной демонстрации с кастрюлями и сковородками погибает несколько пенсионеров. Все ветви власти оказываются перед необходимостью занять определенную политическую позицию. Элиты понимают, что добиться паузы и спустить пар народного недовольства можно только в одном случае — если отправить правительство в отставку, которую президент и инициирует. Естественно ожидать, что в такой ситуации в рядах партии власти возникнет раскол и расколотая партия и Дума позволят президенту назначить новый кабинет с новым премьером.

Похожий сценарий может осуществиться и в том случае, если реализуется наш второй всенародный страх и станет возможным появление силовой хунты. Предположим, что силовики, опасаясь скорого отлучения от сверхдоходов гос­корпораций, чтобы укрепить свои пошатнувшиеся позиции, организовали компромат на одного из либеральных вице-премьеров. Его арестовывают одновременно с публикацией материалов дела. Неявным образом акция силовиков направлена против «либерального» президента. Бизнес напуган и пытается мобилизовать свое лобби внутри «Единой России» на борьбу… Следует раскол внутри партии, парламента, бизнес-элит. Пиком кризиса становятся выступление президента против премьера и следующая за этим отставка правительства, за главой которого закрепилась репутация «силовика».

Первое испытание кризисом, не столь, правда, масштабным, как описанные, ветви власти пройдут в самом скором времени. В Чеченской Республике возник острый конфликт между амбициозным президентом Рамзаном Кадыровым и командиром батальона «Восток» Сулимом Ямадаевым. Ситуация опасна тем, что Кадыров может «зачистить» политическое пространство в Чечне так, что там уже никто не посмеет ему возражать и оппонировать. Власть его может стать абсолютной. Ясно, что стороны конфликта будут обращаться и к Путину, и к Медведеву. Не добившись помощи от одного, стороны будут давить на другого. Но именно президенту придется «разруливать» кризисную ситуацию. Ставка в этом конфликте — стабильность на юге России. Но кризис — это не только риск, это еще и шанс набрать политический вес. Оба сценария могут быть значительно усилены, если будут разворачиваться на фоне внешнеполитического кризиса, питаемого третьим широко распространенным среди россиян страхом — боязнью расчленения страны. Представим, что Грузия и Украина становятся членами НАТО, а Дума идет на полное признание Южной Осетии и Абхазии. Угроза конф­ликта на южных границах страны, весьма вероятного, к сожалению, сегодня, нарушит хрупкое равновесие властных элит. А фактор страха сделает поведение политических лидеров непредсказуемым.

Но почему ни один из приведенных сценариев не предлагает импичмента президенту? Да потому, что у него гораздо меньше вероятность успеха. Ведь разломы и расколы случаются чаще там, где установлены самые слабые институциональные барьеры.

А если Дума и председатель правительства проявят солидарность и пожелают совместными усилиями сместить президента? Неужели объединение двух ветвей власти не пересилит третью?

— Не пересилит, — утверждает профессор Краснов. — Была такая ситуация в 1998 году, когда пытались сместить Ельцина. Дело не было доведено даже до постановления ГД, с которого начинается процедура импичмента. Работала только комиссия. Но отрешает президента не Дума, а Совет Федерации. Думе надо найти, в чем состоит его преступление. Может, они что-то и накопают. Но есть еще Конституционный и Верховный суд, которые сильно зависят от президента. От него вообще зависит вся иерархия судов — назначение их председателей: если бы они становились председателями пожизненно, то ситуация могла бы быть иной. Но допустим, Верховный суд дал согласие. Так ведь Совет Федерации тоже больше ориентируется на президента: фактически члены СФ назначаются губернаторами, которые в свою очередь зависят от президента. Теоретически можно, конечно, представить, что все институты ополчатся против президента и импичмент будет осуществлен. Но это потребует почти невероятных усилий по его организации.

Другая игра

Проще представить, что президент, который тоже не будет сидеть сложа руки, в ситуации раскола быстрее организует отставку премьера и пойдет на перевыборы Думы. Он будет рассчитывать, что в процессе перевыборов парламента сможет использовать мощь своего административного ресурса.

Конституционный механизм сдержек и противовесов настроен у нас явно в пользу президента. Дисбаланс сложился еще при Ельцине. Хорошо, что у президента большие полномочия. Но на президентские сверхполномочия нет достаточных противовесов.

Даже если однажды президенту захочется отправить премьера вместе с его кабинетом в отставку, угроза кризиса может удержать его от резких движений

— Раньше, до 1994 года, у Конституционного суда было право самому принять дело к рассмотрению, если он видел нарушение Конституции, — рассказывает Михаил Краснов. — Сейчас он этого права лишен. Туда, конечно, может обратиться Дума, СФ или правительство. Но я с трудом представляю, что президент будет смещать правительство, нарушая Конституцию — у него нет такой необходимости, полномочий вполне хватает. Дума может упереться только тогда, когда пойдет речь о назначении нового премьера.

Замечательно, что будущий премьер и президент — политические соратники и давние приятели. Их конституционные полномочия — это их потенциалы, которые в полной мере реализуются лишь в чрезвычайных ситуациях

И без того непропорционально большие конституционные полномочия президента усиливает несовершенство российской партийной системы. Ведь депутаты Госдумы прекрасно понимают, благодаря кому они попадают в стены парламента. Угроза перевыборов заставит их ориентироваться на Кремль, поскольку именно Кремль может больше не посадить их в те же кресла. Такая сверхзависимость законодателей от президентской ветви власти уже сегодня сильно сдерживает развитие партийной конкуренции. Даже возможность внутрипартийной дискуссии, активность трех клубов «Единой России», которые в перспективе могут вырасти в полноценные партийные фракции, потенциально может быть парализована давлением со стороны администрации президента.

Согласно российской Конституции президента вообще трудно назвать одной из ветвей власти — он стоит над ними: 80-я статья называет его главой государства, а также приписывает ему определяющую роль в формировании основных направлений внутренней и внешней политики государства.

— В принципе это прекрасно, — комментирует Михаил Краснов, — поскольку должен быть надинституциональный и надпартийный арбитр. Но по нашей Конституции получается, что президент, единственный судья на поле, при желании может играть за одну из команд.

И без того непропорционально большие конституционные полномочия президента усиливает несовершенство российской партийной системы. Ведь депутаты Госдумы прекрасно понимают, благодаря кому они попадают в стены парламента. Угроза перевыборов заставит их ориентироваться на Кремль

Нельзя также забывать о зависимости силовиков от президента. По Конституции президент — главнокоман­дующий и обеспечивает независимость, суверенитет и целостность страны. И силовики прекрасно понимают, кто может добавить очередную звездочку на погоны или отправить в отставку.

Путин и Медведев — оба юристы и, в отличие от политологов, в подробностях осведомлены о том, как прописаны в Конституции полномочия президента и председателя правительства. Конечно, в нашей стране чрезвычайно важную роль играет такая вещь, как неформальные договоренности, теневые ресурсы влияния. Они могут определять политическую рутину. Но в ситуации кризисов, которые неизбежны и цикличны, в ход будут пущены именно конституционные полномочия ветвей власти.

Дмитрию Медведеву понадобится примерно полгода на то, чтобы добиться признания населением своих лидерских качеств. И когда это случится, все станет на свои места. Россия крайне нуждается в сильном президенте. Столь же важно для страны и укрепление остальных ветвей власти. Укрепление автономии исполнительной власти сильным премьером — тоже благо, поскольку способно политически компенсировать чрезмерность конституционных полномочий президента.

Владимир Путин не для того отказывался от третьего срока, чтобы подорвать авторитет Конституции. Россия нуждается совсем не в той игре, которой увлеклись политические сановники. У нас будет премьер со значительным политическим капиталом при сильном президентском режиме. Но рокировка, которая оставляет все на своих местах при сохранении всей полноты власти за Путиным-премьером, не служит укреплению ни конституционного режима, ни автономии ветвей власти, ни политической стабильности. А у страны реально появился шанс укрепления конституционного строя и политической традиции сменяемости власти.

Фото: Zavrazhin Konstantin/Gamma/Eyedea Presse/East News; РИА Новости; ИТАР-ТАСС

У партнеров

    «Русский репортер»
    №15 (45) 24 апреля 2008
    Правительство Путина
    Содержание:
    Амбиции Путина

    От редакции

    Фотография
    От редактора
    Вехи
    Путешествие
    Фотополигон
    Реклама