Регионы должны сами решать, на что тратить деньги из центра
До бюджетной реформы 2001–2006 годов (ее автором, заметим, был тот же Дмитрий Козак) деньги шли в регионы в основном безадресно, в виде дотаций «на выравнивание» бюджетов — бедным побольше, богатым поменьше — а те уже тратили их, как считали нужным.
В течение нулевых происходила замена дотаций на субсидии, то есть на адресные суммы, спускаемые по линии отдельных министерств. Сегодня этих субсидий сотни. В итоге система, в которой федеральный центр указывает региону, как потратить каждую копейку, оказалась громоздкой и неэффективной. Сломать ее сложно: распределением субсидий занимаются едва ли не все федеральные министерства, и для них это дополнительный административный рычаг, который они так просто из рук не выпустят.
Необходимо сделать одно министерство — Минфин — ответственным за распределение средств, а количество субсидий снизить до разумного предела.
Создавать конкуренцию между регионами
Регионы и муниципалитеты должны конкурировать между собой за финансовые потоки — как, например, в Пермском крае.
— У них на первом этапе перераспределения муниципалитеты получают только минимальную часть денег от региона, а остальное должны выигрывать как гранты, — рассказывает директор региональной программы Независимого института социальной политики Наталья Зубаревич.
Гранты получают в зависимости от места в рейтинге, который составляется по результатам оценки по 222 показателям эффективности управления — в области здравоохранения, ЖКХ, образования и т. д.
Недавно примеру Перми последовала Липецкая область. Подобную же квазиконкуренцию Москва попыталась ввести на уровне регионов: с 2007 года деятельность губернаторов оценивается по 43 параметрам, включая «удовлетворенность граждан управлением в регионе». Беда в том, что финансирование региона к этим параметрам никак не привязано. В итоге такие успешные регионы, как Пермь или Калужская область (которая показывает другим регионам пример того, как надо привлекать инвестиции), особой выгоды при перераспределении денег из центра не получают. А должны получать.
Поощрять дифференциацию, а не иждивенчество
Сейчас до 80% всех налоговых поступлений администрируется — собирается, а затем распределяется — федеральными органами. Такое положение привело к росту иждивенческих настроений в региональной власти: зачем что-то развивать, если можно просто дождаться денег из центра?
— Существенная часть регионов-середняков развращена тем, что не мытьем, так катаньем они получают деньги, не прилагая к этому особых усилий, кроме тех, что требуются для получения запланированных результатов на выборах, — констатирует Вячеслав Глазычев, заведующий кафедрой управления территориальным развитием факультета государственного управления РАНХ.
Та же ситуация повторяется и в отношениях между регионом и муниципалитетами. В каждом регионе обычно есть один-два муниципалитета, которые «куют деньги» (обычно это региональный центр и какой-нибудь промышленный город), а остальные просто ждут подачек из центра. Распределение денег идет через те же целевые программы. И опирается губернатор в своих решениях, кому из городов давать деньги, а кому нет, как правило, не на эффективность мэров, а на их лояльность.
Нужно вернуть муниципалитетам и регионам налоговую самостоятельность. Сделать это будет мучительно трудно, ведь если каждому оставлять то, что он заработал, то сильно вырастет неравенство: успешные регионы и города будут развиваться и дальше, а те, у кого менее выгодные условия — местоположение, инфраструктура, — будут загнивать. Но именно это и будет способствовать конкуренции за лучших людей между регионами на уровне страны и между городами на уровне регионов. Существующая же на сегодня модель поощряет всех участников к одинаково серому прозябанию. Министр финансов Алексей Кудрин на днях тоже высказался за то, чтобы «передать налоги субъектам».
