Зачем России профицит?

Тема недели
Москва, 23.02.2004
«Эксперт Сибирь» №3 (17)
Бюджетная политика центра противоречит интересам регионов, стремящихся развивать экономику территорий с опорой на собственные силы

Главным новшеством российской бюджетной политики в 2004 году станет формирование в соответствии с принятым Госдумой РФ в конце ноября 2003 года законом так называемого стабилизационного фонда. В него пойдут средства от таможенных пошлин на нефть и налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ), а также остаток профицита федерального бюджета после исполнения запланированных госрасходов. До достижения фондом объема в 500 млрд рублей его ресурсы предназначаются исключительно для финансирования дефицита российского бюджета в случае ухудшения мировой конъюнктуры нефтяных цен. Сохранять это "богатство" до поры до времени решено доверить иностранным активам - валюте и государственным долговым обязательствам.

Таким образом, государство фактически будет экспортировать капитал, хотя в течение многих лет вело борьбу с вывозом средств "частниками". Кроме того, этим решением создается институциональная ловушка: свои деньги мы вкладываем за границей под низкие проценты, а берем в долг (ежегодные объемы заимствований России у Всемирного банка расписаны вплоть до 2010 года) - под высокие.

Как "зарезали" бюджет развития

На протяжении 90-х годов, в период инвестиционного кризиса, о массовом выбытии основных фондов беспокоились гораздо больше, чем о пике выплат по внешнему долгу. И не удивительно - тогда цены на нефть оставляли желать лучшего, а это побуждало искать другие источники получения доходов. В результате законодательно была расширена инвестиционная льгота для предприятий, а в 1998 году в составе российского бюджета появился инвестиционный, обособленный от текущего бюджет развития. Он был определен как главный инструмент реализации средне- и долгосрочных планов по капитальным вложениям и вывода национальной экономики из кризиса. При помощи консолидации государственных ресурсов планировали не только покончить с хроническим недофинансированием инвестиционной части федерального бюджета, но и привлечь большие объемы частных вложений в нужные направления.

Все бы хорошо, но ожидаемая инвестиционная волна от бюджета развития так и не пошла в российскую экономику. Причина прозаична - в России тогда с деньгами было туго (в 1998 году цена барреля нефти составляла всего 9 долларов против 25 сегодня), финансирование осуществлялось за счет не только дорогих, но связанных и ограниченных кредитов международных финансовых институтов. Объемы бюджета развития росли в лучшем случае вровень с инфляцией, оставаясь на весьма скромном для масштабной задачи подъема национального хозяйства уровне - 21 млрд рублей в 1999 году, 26 млрд рублей в 2000-м.

Странно, но факт: когда конъюнктура на рынке нефти сложилась для России благоприятно и поток нефтедолларов стал наполнять федеральную казну, существенного роста инвестиций в отечественную экономику не последовало. Несмотря на полную адекватность умеренного дефицита госбюджета статусу нашей кризисной экономики, ключевая задача бюджетной стратегии на 2000 год была определена в законе как "обеспечение достаточно высокого уровня первичного профицита федерального бюджета" (3,18% ВВП). Когда в стране наконец-то появились деньги, инвестиционную льготу для предприятий вместе с бюджетом развития отменили и взялись за "откачку" излишка ликвидности из финансового оборота. Именно для решения этой проблемы были резко увеличены золотовалютные резервы Центробанка (70,6 млрд долларов на 5 декабря 2003 года) и придуман стабилизационный фонд.

Почем профицит?

Возможность формирования громадных (по сравнению с прежним бюджетом развития) финансовых резервов "на потом" и образования профицита федерального бюджета появилась не только благодаря удачной конъюнктуре мировых цен на нефть. Важную роль играют и процессы искусственного занижения доходов вкупе с урезанием государственных (непроцентных, то есть не связанных с обслуживанием задолженностей - текущих и капитальных) расходов и централизацией налоговых доходов - из регионов в Москву.

Планомерное снижение государственных расходов предусмотрено правительственной программой социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2003-2005 годы). Расходы федерального бюджета относительно ВВП предлагается снизить с 15,6% в 2002 году до 13,5% в 2005-м (для сравнения: этот показатель по 24 промышленно-развитым странам с 1960 года вырос в 1,5 раза и колеблется относительно ВВП от 33,1% в США до 60,8% в Швеции). Это соответствует важнейшим функциям государственных расходов: перераспределению доходов населения для уменьшения социального неравенства; перераспределению ресурсов в целях поддержания оптимальных для страны межотраслевых пропорций; макроэкономической стабилизации, то есть содействию частному сектору в обеспечении полного использования труда, капитала и устойчивости цен. Если в России расходы федерального бюджета преследуют другие цели, то хотелось бы знать - какие.

Централизацию доходов проиллюстрируем на конкретном примере Томской области. По словам начальника бюджетно-финансового отдела Государственной Думы Томской области Нины Стукановой, отчисления в Москву от суммы собранных в области налогов составили в 1998 году 30%, в 2000-м - 49%, в 2001-м - 53,8%, в 2002-м - 57,2% и в 2003 году - 60%. Это картина в целом. Что касается отдельных налогов, то доля нефтегазовой отрасли в Томской области в НДПИ по нефти в 2004 году составит всего 14,4% (против 20% в 2003 году и с перспективой в 5% в 2005 году), а по газу - вообще ничего, то есть дырку от бублика.

Таким образом, центр целенаправленно "раздевает" регионы и одновременно систематически занижает доходы бюджета, а кроме того, планомерно урезает (и это в условиях инфляции порядка 12% в год) госрасходы.

Закон против Закона

В то время как реальный сектор российской экономики обеспечивает почти 80% налоговых доходов федерального бюджета, обратный финансовый поток, то есть государственные инвестиции в отрасли, составил в 2003 году всего 3,2% бюджетных расходов. Значит, правительство считает "не царским делом" участие в развитии отечественной промышленности. Ее финансирование рассматривает как меру "пожарного порядка" для устранения угрозы полного коллапса некоторых отраслей (например, сельского хозяйства) и смягчения протестного движения профсоюзов.

Получается, что центр тяжести управления экономикой переносится в регионы, где расположены основные промышленные мощности и природные ресурсы. Финансовое обеспечение этой работы во многом приходилось на бюджеты развития регионов, которые решением правительства "приказали долго жить". По словам Нины Стукановой, на средства бюджета развития кредитовались инвестиционные проекты, реализуемые на территории Томской области. Бюджет развития формировался за счет средств, предусмотренных на поддержку и развитие малого предпринимательства, средств областного фонда государственной поддержки личных подсобных хозяйств, государственных гарантий, средств на приобретение отечественной техники и оборудования для сельскохозяйственных производителей на условиях лизинга. В отдельные периоды включались средства на государственную поддержку инновационной деятельности, средства на реализацию программы ипотечного кредитования, средства фонда развития и поддержки организаций лесопромышленного комплекса, инвестиционные налоговые кредиты. Право на получение поддержки за счет средств бюджета развития получали зарегистрированные на территории Томской области и осуществляющие предпринимательскую деятельность физические и юридические лица.

Лишившись по воле федерального центра эффективного инструмента развития региональной экономики, местные власти задумались: "Что делать?" И выход нашли.

Государственная Дума Томской области привела в соответствие с федеральными требованиями закон "Об областном бюджете на 2003 год", исключив из него статью, регулирующую бюджет развития. Одновременно томские законодатели приняли закон "О расходах областного бюджета, обеспечивающих инвестиционную и инновационную деятельность в Томской области на 2003 год". Аналогичный закон принят и на 2004 год.

Жизнь взаймы

Если Москва планомерно централизует налоговые доходы и снижает текущие и капитальные государственные расходы в стремлении добиться профицита федерального бюджета, то регионам, чтобы как-то выжить и управлять хозяйством в этой ситуации, приходится деньги занимать. Не секрет, что российские регионы привлекают заемные средства даже на финансирование текущих расходов своих бюджетов, что, между прочим, в мировой практике считается неприемлемым.

Богатая природными ресурсами Томская область на этом фоне выглядит неплохо. По текущим расходам областной бюджет сбалансирован. По словам председателя бюджетно-финансового комитета Госдумы Томской области Владимира Пономаренко, бюджетный дефицит (по плану 8,7% в 2003 году и 13% в 2004 году при максимуме в 15%) из года в год практически совпадает с объемом инвестиций в томскую экономику. Эти инвестиции реализуются в соответствии с требованием Бюджетного кодекса об отмене бюджета развития по специальному закону "О расходах областного бюджета, обеспечивающих инвестиционную и инновационную деятельность в Томской области".

Во сколько обходятся Томской области займы с целью покрытия своего инвестиционно-инновационного дефицита? В 2003 году цена вопроса составила 550 млн рублей: 296 млн - проценты по кредитам коммерческих банков из расчета 23% годовых и 254 млн - на обслуживание облигаций внутреннего областного займа. В 2003 году государственный долг области составил 57% от собственных доходов (Бюджетный кодекс разрешает иметь все 100%), а расходы на его обслуживание (те самые процентные расходы) достигли 6,3% при допустимых 15%. Затраты на обслуживание государственного долга по Томской области в 2004 году утверждены в сумме 680 млн рублей.

Таким образом, урезание непроцентных государственных расходов, а следовательно, перекладывание текущих и капитальных обязательств с центра на местные власти, приводит к ухудшению структуры всех бюджетов из-за большого удельного веса процентных расходов.

Нелогичная экономика

Итак, федеральный бюджет, концентрируя растущую часть финансовых ресурсов страны, не перестраивается по своей функциональной роли. Бюджетный финансовый кругооборот не имеет внутри себя источников своего воспроизводства, целиком зависит от внешней экономической системы.

Особенно ущербной выглядит правительственная логика в свете определенной президентом РФ стратегической задачи удвоения ВВП. Очевидно, чтобы решить ее, нужно резко увеличить производство конечной продукции с высокой долей добавленной стоимости. Значит, следует активно проводить в жизнь инновационно-промышленную политику, то есть вкладывать, а не складывать деньги. Кстати, знаменитый теоретик и практик в экономике Джон Кейнс, критикуя противоречия капитализма, требовал от капиталистов "не скопидомства, а трат", так же как другой выдающийся ученый-экономист Франсуа Кенэ советовал это королю Франции Людовику XIV и его феодалам.

В принципе, Владимир Путин сразу же определил и форму достижения экономического роста - через финансирование конкретных проектов. Но озвученные помощником президента Игорем Шуваловым предварительно выбранные проекты достаточно далеки от конкретики. Вот их перечень: развитие электроники и сельского хозяйства, поддержка здравоохранения, образования и семейного бизнеса, введение концессий, а также повышение эффективности расходования бюджетных средств и законодательная защита предпринимательства от бюрократии. То есть все и сразу.

Для сравнения: в послевоенной Японии восстановление экономики происходило посредством реализации проектов выпуска такого сугубо конкретного продукта, как, например, швейные машинки. А реализация промышленной политики в Западной Германии также началась с производства потребительского продукта - холодильников. Таким образом, конкретные проекты предполагают выбор все-таки продукта, а не целой отрасли, а зачастую и привязку к определенному региону. К примеру, в Томской области множество перспективных проектов с экономическим и социальным эффектом развиваются явно недостаточными темпами по причине отсутствия средств. Это заметно по инновационному направлению (наукоемкое производство широкого спектра - от программных продуктов до модификаторов автомобильного топлива) и по традиционному (сбор и переработка дикоросов, выращивание и переработка льна, торфяная программа и многое другое). Но именно реализация подобных региональных проектов по всей России могла бы внести существенный вклад в решение макроэкономической задачи, поставленной президентом. Для этого нужен ежегодный рост в 7-8%. В прошлом году такой рост был, в этом, похоже, будет тоже. То есть экономика развивается, но вопреки действиям правительства. Об этом говорит хотя бы уровень инфляции - не опускающийся ниже отметки 12% в год. Для сравнения: в европейских странах предельный уровень бюджетного дефицита определен в 3% и одновременно инфляции - 2%. Российская же ситуация - наизнанку: "профицит бюджета - высокая инфляция" - свидетельство низкого качества и неадекватности современной финансово-бюджетной политики равно в тактическом и стратегическом аспектах. Такая политика явно не соответствует ни поставленным главой государства целям, ни интересам большинства населения России.

У партнеров

    Реклама