Сайт Министерства природных ресурсов (МПР) РФ сообщает, что за 217 дореволюционных лет горно-геологическая служба России пережила 20 реорганизаций, за 70 лет существования советской власти - ровно 70, а 15 лет современной истории - это состояние сплошной структурной перестройки. Одна из богатейших природными ресурсами стран мира (России принадлежит 32% мировых запасов природного газа, 11% угля и 12% нефти) уже больше 300 лет по какой-то странной, необъяснимой причине не может найти эффективного варианта недропользования. И этот поиск, судя по всему, продолжается.

Закон "О недрах" - яблоко раздора

Федеральный закон "О недрах", который сегодня устанавливает правила игры на рынке недропользования, вступил в силу чуть больше 12 лет назад. Первым Президентом России Борисом Ельциным он был подписан 21 февраля 1992 года. Это происходило на заре реформ, под впечатлением знаменитого предложения регионам со стороны президента брать суверенитета столько, сколько они смогут проглотить. Автор законопроекта, тогдашний глава администрации Тюменской области Юрий Шафраник, разработал его, естественно, исходя из сложившегося положения. Ситуация же постоянно менялась, вместе с ней переживал перемены и закон "О недрах". За время существования в него было внесено более 50 поправок. В 2001 году депутаты в очередной раз назвали его несовершенным. Подвергая закон критике, говорили об отсутствии управляемости недрами со стороны государства - в стране действуют 16 тыс. лицензионных соглашений, и все они разные по форме, причем немало таких, где сроки начала добычи полезных ископаемых вообще не указаны. О нерациональном использовании природных богатств (есть примеры, когда лицензия выдана, а месторождение не эксплуатируется по 9-10 лет). О том, что фактически все отдано на откуп частным компаниям, а бюджеты получают минимальные доходы от природопользования, которое по конституционному праву находится в совместном ведении Российской Федерации и регионов. Указывали на проблему разведки новых месторождений: уже 10 лет добыча полезных ископаемых у нас в стране намного опережает разведку.

В то же время именно минерально-сырьевой комплекс Российской Федерации обеспечивает около 33% валового внутреннего продукта и 60% доходов федерального бюджета страны. Более половины валютных поступлений Россия получает за счет экспорта первичного минерального сырья, прежде всего нефти и природного газа. Суммарный ежегодный объем производства основных видов минерального сырья в России составляет около 130 млрд долларов (в мировых ценах). А в прогнозируемых доходах консолидированного бюджета на 2004 год учтены разовые платежи за пользование недрами по результатам проведения аукционов и конкурсов на предоставление права пользования участками недр в размере 27,2 млрд рублей, в том числе 24,4 млрд рублей в доход федерального бюджета.

Необходимость наведения порядка в лицензировании и использовании недр поддержал Президент России Владимир Путин. Он предложил заняться этим Министерству природных ресурсов. Назначенный в 2001 году на пост главы МПР Виталий Артюхов приступил к проверке выданных лицензий и разработке нового нормативного акта - Кодекса о недрах. Работы оказалось столько, что в истории Виталий Григорьевич остался как министр, который только в день своей отставки (24 февраля 2004 года) подписал 59 лицензий на разработку новых месторождений. До этого момента Минприроды лишь копило заявки регионов. Не было времени... Впрочем, кое в чем разобраться глава МПР успел. На одном из заседаний Правительства РФ в октябре 2002 года Артюхов заявил, что самым эффективным методом влияния на недропользователей со стороны государства станет отзыв у них лицензий. Но этой процедуре могут помешать региональные власти, владеющие "вторым ключом", то есть равным с федеральным центром правом распоряжаться лицензиями на участки полезных ископаемых. Так родилась на свет идея оставить только "один ключ" - в Москве.

Победа без боя

Идея Артюхова всполошила регионы, началось активное сопротивление. Например, по поводу "второго ключа" много говорилось на совместном заседании Совета Сибирского федерального округа (СФО) и Совета Межрегиональной ассоциации "Сибирское соглашение" (МАСС), которое состоялось в Томске 11 апреля 2003 года. В большинстве своем участники заседания критиковали позицию руководства Министерства природных ресурсов за последовательное отстранение глав исполнительной власти субъектов Федерации от управления недрами.

"Для государства намного безопаснее, когда "ключ" находится в двух, а не в одних руках, - рассуждал тогда губернатор Томской области Виктор Кресс. - Ведь сразу возникает вопрос: "Кому его доверить?" У президента, гаранта Конституции, нет возможности лично контролировать каждую тактическую ситуацию. У министра природных ресурсов - тоже. Так что держателем "ключа" будет, по всей вероятности, чиновник невысокого уровня. И он один станет решать, быть ли тому или иному проекту, что в принципе неправильно".

Томский губернатор предложил свой, весьма оригинальный путь решения проблемы: передать федеральные полномочия управления природными ресурсами губернаторам на основании их контрактов с президентом или правительством. Причем с их полной юридической, материальной и моральной ответственностью за соблюдение российского законодательства и обеспечение оптимального природопользования.

Позицию Виктора Кресса активно поддержал глава Кемеровской области Аман Тулеев. В этой ситуации его беспокоило одно обстоятельство: только за 2 года (с 2001-го по 2002-й) из-за процесса приостановления по инициативе МПР заключения лицензионных соглашений с недропользователями экономика Кемеровской области потеряла по меньшей мере 5 млрд рублей прямых инвестиций, которые могли бы быть направлены на строительство новых шахт и угольных разрезов.

Судя по дальнейшим событиям, губернаторы услышаны не были и больше к проблеме "второго ключа" публично не возвращались. Занятые другими проблемами, такими как монетизация льгот, предложенная Правительством РФ, очередным переделом налоговых поступлений не в пользу регионов, а кроме того, подготовкой к зиме, уборкой урожая, губернаторы, кажется, и не заметили тихой революции, которая произошла в сфере недропользования.

3 августа 2004 года депутаты Государственной Думы во втором чтении утвердили поправки Министерства природных ресурсов РФ к закону "О недрах" и фактически лишили губернаторов права на "второй ключ". 22 августа вслед за Советом Федерации поправки к закону подписал Владимир Путин. Согласно новому варианту закона, "распоряжение участками недр должно основываться на решении комиссии, формируемой на федеральном уровне, в состав которой будут включены представители федерального органа и администрации соответствующего субъекта РФ". Вместе с тем закон предполагает "осуществление лицензирования на основе перечня участков недр, утверждаемого федеральным органом". Это означает переход от заявительной системы предоставления участков недр в пользование к программной. Согласно закону, "власти субъектов РФ имеют право представлять предложения по формированию программы лицензирования пользования участками недр, по условиям проведения аукционов, а также по условиям лицензий. С правом совещательного голоса участвовать в аукционах по продаже месторождений". Еще накануне заседания Государственной Думы министр природных ресурсов Юрий Трутнев пояснил, что таким образом федеральный центр стремится защитить недропользователей от произвола со стороны региональных властей.

Нейтралитет недропользователей

Лоббирования интересов администраций субъектов Федерации со стороны компаний-недропользователей не случилось и вряд ли могло случиться. Вопрос "ключей" их не очень волнует. Более того, чиновники МПР России, ссылаясь на итоги собственного масштабного опроса недропользователей и аналитиков ведущих СМИ, утверждают, что деловые люди переменам в законе "О недрах" только рады. "Если "два ключа" сократить до "одного", объективно появляются надежда на ускорение получения лицензий операторами и их большее желание участвовать в процессе изучения недр", - говорится в ответе информационного агентства " AK&M" на вопрос МПР.

Поправки к закону "О недрах", кстати, предусматривают существенное сокращение сроков рассмотрения заявок на участие в аукционе - до 45 дней (прежде эта процедура по существующему порядку должна была занимать от 3 до 6 месяцев, а фактически рассмотрение могло длиться несколько лет).

Сокращение сроков получения лицензии - одно из заветных желаний недропользователей. Управляющий филиалом ОАО "Сибирская угольно-энергетическая компания" (СУЭК) в Ленинске-Кузнецком Владимир Баскаков, рассказывая о первых шагах компании в Кемеровской области (СУЭК присутствует в регионе с 2003 года), назвал одной из главных проблему заключения лицензионного соглашения на разработку месторождений или прирезов на старых шахтах. "Получить новые участки сейчас для нас не просто задача, а сверхзадача, - поясняет Владимир Баскаков. - Конечно, в связи с тем, что у Минприроды поменялось руководство, мы бы очень хотели надеяться на то, что проблема получения новых лицензий будет решаться хотя бы в установленные законом сроки. И что это будет делаться осознанно: в интересах бизнеса и государства. Потому что бизнес сегодня говорит государству лишь об одном: мы готовы вкладывать деньги, развивать производство, готовы удваивать валовый внутренний продукт в установленные президентом сроки и даже опережать эти сроки. Дайте нам только лицензии для того, чтобы мы могли добывать уголь. Государство, между тем, занимает очень странную позицию. Такое впечатление, что оно в этом не заинтересовано".

Вот вам, пожалуйста, демонстрация желанной заинтересованности. Да еще какая!

В стремлении защитить компании от региональных властей МПР настаивает на аукционном варианте получения лицензии. Как только поправки к закону "О недрах" вступят в силу, конкурсы будут запрещены. Министерство со ссылкой на проведенный опрос утверждает, что "конкурсная форма предоставления лицензий рассматривается большинством экспертов как источник коррупции, а также устаревший механизм, затрудняющий доступ к разработке, геологическому изучению и разведке участков недр. Формирование же системы выдачи лицензий на условиях аукциона рассматривается как возможность "сделать их максимально прозрачными".

Тем не менее новые поправки пока не дали ответа на самый главный для недропользователей вопрос - условия, на которых им будут предоставляться месторождения. Что это будет: концессия, аренда, договор подряда? Концессия, самый интересный для компаний вариант, предполагает для разработчика особые условия работы, вне российской налоговой системы. А проблема налогообложения, отмечают сегодня ученые, - одна из самых острых. По словам кандидата геолого-минералогических наук Владимира Шумилова, нынешняя налоговая система препятствует рациональному использованию недр, компаниям невыгодно разрабатывать трудноизвлекаемые запасы.

В США для стимулирования увеличения добычи нефти методами первичного, вторичного или третичного извлечения роялти могут быть снижены или отменены для всей арендной площади или для отдельного месторождения, участка внутри его площади. В Норвегии и Великобритании применяется дифференцированная шкала роялти, которая учитывает степень истощенности залежи, ее размеры, продуктивность, труднодоступность местности. Закон Великобритании предоставляет министру полномочия на любом месторождении откладывать разработку и сокращать добычу в целях "полнейшего извлечения запасов".

В России прежде закон "О недрах" предполагал хотя бы частичную разницу в налогообложении. Компании отчисляли платежи за пользование недрами и на нужды геологии. В сумме эти отчисления могли колебаться от 6% до 26% от выручки. Теперь установлен единый налог на добычу. В результате мелкие и средние предприятия, чтобы рассчитаться с государством, изымают деньги из оборотных средств. А каждый недропользователь стремится выбрать кусок пожирнее, снять только сливки и бросить месторождение. В противном случае добыча для него становится не такой выгодной.

Пока не ясна и ситуация с лицензиями. Министерство говорит об их пересмотре. Что, всех 16 тысяч?! И в какой форме? А останется ли у МПР время на работу над программой по недропользованию? Каким образом сложатся отношения между недропользователями и властью, пока эта программа будет разрабатываться? Продолжится ли работа по заключению лицензионных соглашений или ее приостановят до того, как будут даны ответы на все вопросы?

Добывающие компании находятся в состоянии ожидания. Что, конечно, не лучшим образом сказывается на развитии производства. Развивая тему лицензионных соглашений, Владимир Баскаков выражает озабоченность по этому поводу: "Вкладывая деньги в развитие производства, акционеры должны быть уверены в том, что их капитальные вложения будут подкреплены запасами угля и долгосрочной производственной программой. То есть долгосрочным бизнесом в Кузбассе. Сегодня мы занимаемся проектом по шахте "Красноярская", нарезаем новый блок. Там запасы подтверждены. Но есть проблемы. Например, на шахте Колмогоровская угля хватит всего на два года. Если нам не дадут возможности прирезать участок, у шахты не будет перспектив. И тогда ее судьба становится неопределенной. Мы планируем течение 2004-2005 годов потратить более 2 млрд рублей на инвестиционную программу. Это не те деньги, которыми можно разбрасываться".

Будут ли требовать губернаторы вернуть им право на "второй ключ"? Скорее всего, нет. Хотя еще до того как к закону "О недрах" были приняты поправки, в регионах были убеждены, что на них обратят внимание и прислушаются. "Естественно, мы против того, что субъект Федерации перестанут вообще замечать как субъект, - говорит по поводу отмены "второго ключа" начальник Управления природопользования и природоохранной деятельности администрации Кемеровской области Нина Вашлаева. - Недра находятся на нашей территории. В разведке многих месторождений область принимала самое активное участие. Так что мы готовили разгромное заключение на новый законопроект. Такое же заключение дали якутские власти. Думаю, нашему примеру последуют все регионы, богатые природными ископаемыми. Субъект Федерации - это тоже государственная власть, и почему нужно его отстранять от решения тех вопросов, которые касаются непосредственно территории данного субъекта? Это мне не очень понятно".

"Москва не будет иметь единоличного права на лицензирование участков, - вторит администрации академик РАЕН, ведущий научный сотрудник Института угля и углехимии СО РАН (Кемерово) Всеволод Станкус. - Ведь одно время уже пытались сделать право "одного ключа", но того министра уже нет (речь о Виталии Артюхове). "Два ключа" так и останутся. По крайней мере, мы будем отстаивать свое право".

Но не зря говорят, что сила солому ломит. Никому ничего добиться не удалось. Что в результате? К примеру, Кемеровская область по природным богатствам занимает четвертое место в России. По запасам угля, который можно добывать открытым способом, - второе в Российской Федерации после Канско-Ачинского бассейна (Красноярский край), и первое - по степени его промышленного освоения. Общие геологические запасы угля до глубины 1 800 м - более 733 млрд тонн. Половина разведанного - коксующиеся угли. 52% из них по условиям залегания и качеству соответствуют мировым стандартам. Имеются месторождения марганцевых руд, ильменитового концентрата, редкоземельных руд, формовочных глин. Кроме того, в области 2/3 запасов марганцевых руд России. Потенциальные ресурсы природного газа (метана) в угольных пластах Кузнецкого бассейна уступают лишь разведанным запасам Уренгойской газоносной площади. Ресурсы метана составляют 13 трлн куб. м.

По информации Управления природопользования и природоохранной деятельности администрации области, у них сегодня около 50 заявок на лицензирование угольных месторождений. Стоимость участков, учитывая некоторый ажиотаж, постепенно растет. В прошлом году один из разрезов был продан за 72 млн рублей. Это была самая высокая цена. А всего бюджет области получил дополнительно около 400 млн рублей.

Администрация Кузбасса вложила значительные средства в создание нового экономического района (на базе крупного Ерунаковского месторождения). Построила там железную и автомобильную дороги, линию электропередачи. Чтобы строить шахту, нужно 3 км дороги, две линии электропередачи (2-3 км), после чего уже можно начинать добычу. Это, кстати, тоже стало одной из причин ажиотажного спроса. На очереди было создание следующей точки роста добычи угля.

И вот условия игры меняются. В том числе относительно налоговых отчислений и разовых платежей за месторождение. В 2003 году от проведения аукциона администрации регионов получали 60%, а 40% уходило в бюджет Федерации. В 2004 году 90% платежа перечисляется федеральному центру, 10% - субъекту. В следующем году все 100% дохода от аукционов будут принадлежать федеральному бюджету.

В качестве примера прежнего влияния администрации на решения Министерства природных ресурсов Нина Вашлаева приводит ситуацию с одним из месторождений: "Усинское месторождение марганца было включено в перечень на выдачу лицензий, но после того как администрация Междуреченского района не согласовала отвод земельного участка под данное месторождение, из перечня это месторождение было отозвано. По инициативе, обратите внимание, муниципального образования. Такова была законодательная сила нашего влияния".

Теперь ситуация будет иной. Участие в заседаниях федеральной комиссии вряд ли будет приносить желанные результаты. Недропользователи, а главным образом это московские компании (в Кемеровской области, например, сегодня нет ни одного местного угледобывающего предприятия), гораздо проще и быстрее будут решать вопросы выдачи лицензий в федеральном центре.

Региональным властям остается, в общем-то, один, пятый угол, в который их так настойчиво загоняет федеральный центр, - возрождение, развитие перерабатывающей промышленности. Длительные переговоры с владельцами компаний, предложение им интересных, коммерчески выгодных проектов. Пока особого стремления со стороны недропользователей к переработке добываемого сырья нет. Угольщиков устраивает сложившаяся сейчас конъюнктура внешнего и внутреннего рынков. "Сегодня ситуация на рынке угля благоприятная. И будет таковой как минимум еще год, - говорит на этот счет Владимир Баскаков. - А если Россия вступит во Всемирную торговую организацию, цены на газ вырастут по нашим прогнозам до 50 долларов за 1 тыс. куб. м, в этой ситуации спрос на уголь увеличится. Что касается внешнего рынка, то предполагаемый объем продаж - как минимум 40 млн тонн в год. Чтобы наш бизнес был стабильным, мы планируем закрепиться на мировом рынке, наладить там прямые связи с потребителями. Тогда нам не будут страшны ценовые обвалы как внутри страны, так и за ее пределами".

Впрочем, в Институте угля и углехимии СО РАН утверждают, что все это до поры до времени. Перспектива значительного роста рынка угля по меньшей мере до 2020 года сегодня не просматривается. А значит рано или поздно его игрокам, при условии что каждый стремится к увеличению уровня добычи и, естественно, объемов продаж, станет тесно на рынке. "Ведь все алгоритмы заданы уже сегодня. Мы знаем, какими будут объемы производства в энергетике, металлургии. Вот вам свежий пример: ситуация на мировом рынке металлов, - делится своим мнением один из авторов Энергетической стратегии России Всеволод Станкус. - Сегодня он переживает кризис только потому, что страны-производители попытались давать стали больше, чем требуется, свыше 820 млн тонн ежегодно. В результате США вынуждены были ввести таможенные лимиты на ввоз стали. Мировой рынок есть мировой рынок".

В объемах торговли на внешнем рынке, считают в Институте угля и углехимии, мы ограничены. Можем продавать не более 50 млн тонн. И если потребности внутреннего рынка угля, по прогнозам института, вырастут к 2020 году на 30%, внешний рынок в состоянии поглотить российского угля только на 10% больше, чем сегодня. По расчетам лондонского Института мировой энергетики, абсолютная величина использования условного топлива в производстве возрастет с 4 до 7 млрд тонн, но это будет рост доли нефти и газа, атомной энергии. Доля угля снизится с нынешних 24% до 22%. Значит, делают вывод региональные власти, сегодня нужно двигаться в ином направлении. "Необходимо торговать не сырьем, как мы привыкли, а товаром. Создавать здесь, на месте, максимальную добавленную стоимость, - делится планами начальник Управления инвестиционной и технической политики администрации Кемеровской области Игорь Коробецкий. - Классический пример проекта, который, я надеюсь, завершится, - получение из угля специального восстановителя, который применяется при производстве чистого кремния. Зольность этого восстановителя - всего 1%, стоимость - 120 долларов за тонну. Его готов покупать один из иркутских заводов. У нас уже есть оборудование, установленное на шахте Талдинская. Мы провели промышленные испытания за счет покупателя и отправили ему 3 вагона продукции. На заводе сказали, что восстановитель годится для производства. Но у шахты сейчас сменился собственник, теперь она принадлежит Сибирской угольной энергетической компании. Если СУЭК даст согласие, то мы наладим промышленное производство восстановителя".

Возможно, подобные проекты и станут выходом из сложившейся ситуации как для недропользователей (для которых вполне объективно будут ограничены и объемы добычи, и объемы продаж сырья), так и для региональных властей (которым по-прежнему нужно будет решать социальные проблемы и вопрос наполнения бюджета). Компании будут вынуждены идти хотя бы на минимальный риск. По-крупному, скорее всего, пока никто играть не будет. В недалекой перспективе очередная законодательная инициатива МПР - новая редакция закона "О недрах". Несмотря на заверения Юрия Трутнева, как-то не очень верится в то, что сюрпризов больше не будет.