Мы будем жить теперь по-новому

С 1 января 2005 года в Новосибирской области начал действовать закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". Как считает депутат Государственной Думы от Новосибирской области Виктор Косоуров, только скорейшая реализация этого закона поможет разбудить инициативу населения и создать необходимые условия для развития территорий

Виктор Косоуров избран депутатом Государственной Думы 7 декабря 2003 года по федеральному списку избирательного объединения " Единая Россия". До этого он четыре года занимал пост первого заместителя главы администрации Новосибирской области. На момент избрания предполагал, что будет работать в бюджетном или транспортном комитетах нижней палаты российского парламента. Но новосибирцу досталась другая, не менее интересная работа: он заместитель председателя Комитета по вопросам местного самоуправления.

Новосибирская область имеет статус пилотного проекта по внедрению закона 131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". Здесь и в Ставропольском крае этот закон введен в действие с 1 января 2005 года. На остальной территории России жить по-новому муниципалитеты начнут с 1 января 2006 года.

Виктор Косоуров считает, что с работой в Госдуме ему повезло. По его собственному выражению, он оказался у истоков настоящего большого дела, о котором можно говорить как об одном из главных в жизни.

- Виктор Семенович, в обществе сегодня неоднозначное отношение к реформе местного самоуправления. Одни называют ее чуть ли не революцией, другие говорят, что это не более чем смена табличек на административных зданиях...

- Я считаю, что реформа местного самоуправления - ключевой момент современных преобразований. И не потому, что работаю в комитете, который занимается данным направлением, а потому, что это основная по своему смыслу идея преобразования системы управления страной. Речь идет о создании условий для решения проблем, которые сегодня есть в нашем обществе. Ведь местное самоуправление, согласно Конституции России, не входит в систему государства, но призвано стать фундаментом государственной власти. На мой взгляд, главная задача реформы местного самоуправления - создание условий для устойчивого развития территорий. Это, в свою очередь, невозможно без формирования плана социально-экономического развития. События, которые произошли в стране в конце 1980-х - начале 1990-х, перечеркнули существовавшее десятилетия плановое начало. Мы совсем отошли от планирования экономики, полагая, что рынок сам все расставит на свои места. Как показало время, это не совсем так. И международный опыт подтверждает: гораздо корректнее говорить о смешанной экономике, в которой есть два начала - плановое и рыночное. К этому мы сегодня и пытаемся подойти. Хотя еще совсем недавно долгосрочного планирования не велось даже на уровне субъектов Федерации. В Новосибирской области заниматься этой работой сколько-нибудь серьезно начали с 2000 года. Я тогда работал в обладминистрации первым заместителем губернатора. Очень непросто оказалось восстанавливать утраченные позиции. Только в 2003 году нам удалось сформировать более или менее реальный план социально-экономического развития области. Но это на уровне субъекта. А на уровне районов и тем более на уровне поселений о такой работе тогда вообще не думали. Поэтому одна из главных задач реформы местного самоуправления - формирование и создание подобного рода стратегических документов по развитию собственных территорий. Но это должны быть не планы ради планов, а рабочие документы, по которым будет жить тот или иной муниципалитет.

- Но планировать нужно уметь. Сегодня многие говорят о низкой квалификации чиновников, работающих в системе местного самоуправления. Вы как первый заместитель губернатора курировали, в числе прочего, работу администраций населенных пунктов. В 2002 году участвовали в формировании поселковых бюджетов. Каково ваше мнение об уровне подготовки работников сельских администраций, советов?

- Да, и мне приходилось слышать от высокопоставленных чиновников сомнения в том, что люди на местах смогут работать самостоятельно. Я считаю, что в них говорит некий снобизм. Дескать, вот мы здесь, наверху, все понимаем, все знаем - как решать и что делать. А там, в глубинке, сидят непрофессиональные, необразованные люди. Им ничего нельзя доверить, надо все время подсказывать, задавать направление движения. И все потому, что там нет кадров... Но кто сказал, что нет кадров? Конечно, имеются определенные проблемы. Но в Новосибирской области не остановилась реформа местного самоуправления из-за отсутствия кадров. Просто людей надо искать, учить, работать с ними, встречаться, общаться. Всю жизнь муниципальные образования работали по сметам. Сегодня у них появился собственный бюджет, и даже если он совсем маленький - все равно должен составляться по всем правилам формирования бюджета. Понятно, что не в каждом муниципальном образовании живут соответствующие специалисты. Есть крупные населенные пункты, такие как поселки Горный или Линево, где квалифицированных кадров достаточно. Есть небольшие селения, в которых нет ни одного человека с нужным образованием. Но я убежден: везде найдутся люди инициативные и энергичные. Именно из них нужно воспитывать свои кадры.

Есть положение, по которому муниципальный служащий раз в три года должен обучаться на курсах повышения квалификации. Такая учеба проводилась на базе Сибирской академии государственной службы ( СибАГС) при Президенте РФ, но в недостаточных масштабах. Вообразите себе: только в Новосибирской области 490 муниципальных образований. Их представители, минимум один-два человека ежегодно, должны проходить обучение. То есть порядка тысячи человек в одной области. А Сибирский федеральный округ состоит из 16 территорий. Академия просто не в состоянии справиться с таким количеством "студентов". На уровне округа есть идея в каждом субъекте определить базовое высшее учебное заведение для организации курсов переподготовки или повышения квалификации муниципальных служащих.

И эта работа будет организована. Но в том случае, если мы решим еще одну проблему, с которой столкнулись относительно недавно. Об этом мы разговаривали с ректором СибАГСа Евгением Бойко. До 1 января 2005 года учеба велась за счет субъектов Федерации, они рассчитывались с вузом за образовательные услуги. Соответствующая строка была записана в бюджете. У муниципального образования такого права сегодня нет. Субъект после разграничения бюджетных полномочий не может тратить деньги на повышение квалификации муниципальных служащих. Так кто же будет платить? Казалось бы, такой очевидный, элементарный вопрос, но он возник только в последнее время. Думаю, это потребует внесения соответствующих корректив в законодательство. Причем поправок, видимо, будет немало. Для того и переходный период, чтобы к 2006 году, когда закон начнет действовать на всей территории Российской Федерации, учесть и устранить все недоработки, внести необходимые изменения.

- Чтобы не получилось так, как с законом о монетизации льгот?

- Можно, пожалуй, и такую аналогию провести. Закон нужный - я об этом говорил раньше и сейчас от своих слов не отказываюсь, - но вызвал у людей негативную реакцию. Значит, и мы, депутаты, не все в нем предусмотрели, и правительство недоработало, и на местах руководители не подготовились к его исполнению.

Надеюсь, что с законом о местном самоуправлении подобного не произойдет. Сейчас предстоит очень большая и серьезная работа - вести мониторинг переходного периода. Надо анализировать, как в субъектах идет работа по подготовке к внедрению закона, подсказывать, поправлять. Ведь многие действительно воспринимают эту реформу как смену вывесок. Мол, подумаешь, на базе местных советов и администраций, существовавших раньше, создадут муниципальные образования, проведут выборы, изберут руководителей - и все пойдет по-старому...

Очень важно, чтобы люди на местах поняли: этот закон направлен на реальное улучшение уровня их жизни.

Только с помощью местного самоуправления мы сможем разбудить инициативу населения, это мое глубокое убеждение. И возникло оно задолго до прихода в Госдуму. Работая в администрации области, а еще раньше в облисполкоме, я отчетливо видел, что порой именно несовершенство законодательства мешает развитию территорий. Большинство руководителей, не говоря уж о рядовых гражданах, свыклись с мыслью, что от них ничего не зависит, что все решается где-то там, наверху. Сумеем переломить эту тенденцию - нам будут по плечу любые задачи.

- Вы считаете, что реформа местного самоуправления приведет к изменению экономической ситуации, к росту производства на местах, к развитию бизнеса?

- Сегодня в Новосибирской области только в 20-30 муниципальных образованиях имеются сколько-нибудь серьезные предприятия и организации, благодаря которым можно планировать устойчивое социально-экономическое развитие территорий. Во всех остальных случаях уместно говорить лишь об условиях для создания малого и среднего бизнеса. С одной стороны, такая ситуация возникла в силу различных объективных причин. С другой - очень силен субъективный фактор: до января этого года, по большому счету, у власти отсутствовала мотивация развивать собственную территорию. Подавляющее большинство муниципальных образований жили по сметам, главной задачей их руководителей являлось выбивание денег у регионального финансового управления. Естественно, это не способствовало стремлению к развитию собственной налогооблагаемой базы.

Самостоятельность, в том числе бюджетная, должна стать стимулом для работы с бизнесом, для развития производства на местах. Безусловно, ждать резких и кардинальных перемен не приходится, это непростой процесс. Но кое-что уже делается. В Новосибирской области есть примеры, когда при поддержке муниципалитета на руинах обанкротившихся хозяйств создавались сельхозкооперативы, в которых два-три года назад начинали работать по 5-6 человек. Сегодня в них уже 40-50 работников. Трудоустроить на селе 50 человек - большое дело.

Другой вопрос, что в нынешней редакции закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" пока недостаточно инструментов для того, чтобы заинтересовать самих представителей власти в привлечении бизнеса на свою территорию. Опять приходится говорить о недостатках законодательства. У нас нормативы от налоговых отчислений прописаны таким образом, что львиная доля идет в субъект. И новый закон, к сожалению, в некоторой степени продолжает эту тенденцию. Простой пример. Раньше двухпроцентный налог на прибыль оставался территории. Теперь эти два процента пойдут субъекту. Кому-то такая цифра может показаться смехотворной, но для поселка, где есть работающие предприятия, торговля, это ощутимая потеря. Наличие такого фактора, как налог на прибыль, я думаю, в значительной мере пробудило бы больший интерес у территорий к развитию малого и среднего бизнеса. Ведь одна из проблем сегодня - формирование доходной части. Во многих муниципальных образованиях только 5-15% местных бюджетов составляют собственные доходы. Это крайне мало. Необходимо увеличивать собственную доходную часть. Но для этого надо создавать условия. Дайте территориям 5% от налога на прибыль - и у муниципалитетов появится мощный стимул развивать производство, торговлю.

- Да, теоретически местные власти должны быть заинтересованы в привлечении бизнеса на свою территорию. Но что они могут ему предложить? Как помочь ему встать на ноги?

- Местная власть сегодня может предоставить земельный надел, помещение, может в рамках своих небольших налоговых нормативов сделать какие-то небольшие преференции. Органы местного самоуправления имеют право создавать муниципальные предприятия, определять и размещать муниципальные заказы. Конечно, выбор средств невелик. Но давайте не будем забывать: вчера для того, чтобы решить самый пустяковый вопрос, необходимо было обращаться на уровень района или субъекта Федерации. Сегодня муниципальные образования самостоятельны в принятии решений.

- По словам министра финансов Алексея Кудрина, с момента введения закона о разграничении бюджетных полномочий между федеральной и региональной властью каждый субъект будет сам строить и содержать больницы, школы, другие социальные объекты. Не слишком ли тяжелая ноша для региональных бюджетов?

- Я уже говорил, что сегодня собственные доходы муниципальных образований составляют 5-15%. И если через три-четыре года мы добьемся уровня 40-50%, это будет здорово. Чтобы получить такой результат, нужно вносить изменения в Налоговый кодекс. Будем настаивать на внесение изменений в формирование доходной части за счет изменения нормативов отчисления от регулируемых налогов. Не думаю, что Минфин РФ воспримет это с восторгом. Скорее всего, чиновники станут доказывать обратное. Но здесь уже многое зависит от уровня квалификации тех, кто будет выходить с таким предложением, и от аргументов, которые будут использованы в дискуссии. До сих пор у нас отсутствовали весомые доводы, потому что не существовало практики работы в новых условиях.

Небольшой опыт имелся у Новосибирской области, но он, что называется, был вне закона, вроде самодеятельности. Нынешний год должен показать конкретные результаты и наработки. С цифрами и фактами в руках разговаривать будет легче. Надеюсь, удастся доказать, что местное самоуправление без собственного бюджета, без адекватной доходной части - это декларация, профанация. Мы просто дискредитируем саму идею, если не отработаем сейчас механизм формирования доходной части местного бюджета.

Вообще по налогам много вопросов. Порой трудно найти золотую середину. В свое время принималось решение концентрировать транспортный налог на уровне субъекта, потому что в рамках муниципального образования невозможно собрать средства на сколько-нибудь серьезный проект. Например, на строительство моста даже через небольшую речушку. Вроде бы все правильно. Но возникает вопрос: где муниципалитету брать деньги на ремонт своих дорог? Все эти проблемы требуют решения.

Кстати, на состоявшейся недавно сессии Конгресса муниципальных образований по этому поводу состоялась горячая дискуссия. Руководители муниципалитетов возмущались исчезновением из новой редакции Налогового кодекса целого ряда местных налогов. Они потребовали от правительства восстановить баланс доходов и расходов местного самоуправления, то есть вернуть выпавший из муниципальных бюджетов транспортный налог, увеличить с 10% до 20% их долю подоходного налога и изменить ряд других положений кодекса. На мой взгляд, вполне обоснованные требования.

Что касается переноса центра тяжести по содержанию социальной сферы на местные власти - на то она и власть, чтобы быть хозяйкой своей территории. И школы ремонтировать, и дороги чистить. У муниципального образования есть свои обязательные хозяйственные функции, на которые требуются деньги. Необходимые средства нужно закладывать в бюджет, орган местного самоуправления должен самостоятельно определять приоритеты. Но мы прекрасно понимаем, что нельзя все и сразу свалить на местную власть. Да, ремонт школы - в ведении муниципальных образований, но зарплата учителей - прерогатива государственной власти, субъекта Российской Федерации.

- Вы назвали много проблем. Как и когда они будут решаться?

- С 1 января нынешнего года Новосибирская область и Ставропольский край живут по новому закону. Нарабатывается определенный опыт. Мы договорились в Комитете по вопросам местного самоуправления, что в апреле-мае проведем в Ставрополе первое выездное заседание с привлечением представителей субъектов европейской части России. Во второй половине года, в августе-сентябре, соберемся в Новосибирске, пригласим представителей остальных регионов, от Урала до Дальнего Востока. Будем обсуждать все нюансы проводимой реформы. Думаю, на основе этих обсуждений появится немало поправок и дополнений в закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ".