Регионы на буксире

Государственная политика в сфере разделения денежных потоков между центром и субъектами Федерации, первоначально направленная на помощь бедным регионам, стала неэффективной: сегодня для экономического роста территорий нет стимула. Выход из этой ситуации возможен за счет отказа от существующей системы распределения средств

Финансовые взаимоотношения регионов и центра в России сложны и запутанны. Деньги с территорий поступают в федеральный бюджет для достижения общегосударственных целей. Зачастую получается, что налогов, которые остаются в субъектах, не хватает для решения социальных задач, стоящих перед региональной и местной властями. В этом случае деньги из федеральной казны начинают движение вниз.

Поток финансов должен удовлетворять весьма противоречивым условиям. С одной стороны - требованиям социальной справедливости, возможности относительно равного доступа граждан, независимо от места проживания, к основным общественным благам. В частности, образованию, медицинским услугам. С другой - ресурсы, привлекаемые из центра, должны быть такими, чтобы помощь регионам-аутсайдерам не оказывалась ценой снижения экономического роста регионов-доноров и не отбивала у тех стимулы к развитию, не подрывала усилий регионов (доноров и реципиентов) по наращиванию собственного налогового потенциала. Найти баланс между этими противоречивыми целями государство пытается с 1994 года - именно в то время закладывались основы современной федеральной поддержки и трансфертного механизма.

Старое вино в новые меха

Современный механизм распределения финансовой помощи, действующий с 2001 года, основан на делении средств из Фонда федеральной поддержки регионов (ФФПР) на две части в соотношении 4 к 1. Первая распределяется пропорционально отклонению уровней бюджетной обеспеченности субъектов РФ от среднероссийского значения этого показателя. Если обеспеченность региона больше или равна среднероссийской, он не принимает участия в дележе денег. В Сибирском федеральном округе таким регионом в 2004 году был только Красноярский край. Одновременно уровень бюджетной обеспеченности, например, Новосибирской области составляет 0,615, Республики Алтай - 0,123 (показатель для РФ в целом - 1,0). Это означает, что при распределении первой части ФФПР Республика Алтай в расчете на человека получит примерно в 2,3 раза больше, чем Новосибирская область: (1,0-0,123)/(1,0-0,615). Вторая часть фонда распределяется таким образом, чтобы довести уровень бюджетной обеспеченности наименее обеспеченных регионов после распределения первой части трансферта до максимально возможного уровня при заданном значении ресурсов ФФПР.

Новый механизм обладает определенными новациями. Распределение фонда (точнее, его большей части) осуществляется пропорционально отклонению удельных налоговых возможностей региона от среднероссийского уровня. Иначе говоря, чем меньше налоговый потенциал территории, тем больший объем федеральной поддержки она получает. Но остальная, сравнительно малая часть средств ФФПР распределяется по особой процедуре, являясь по существу страховым фондом для регионов, находящихся в худших условиях. Новацией является и то, что в новой схеме потребность в финансовой поддержке региона зависит от налогового потенциала, а не от фактических значений его доходов и расходов.

Несмотря на эти нововведения, бюджетная обеспеченность российских регионов за счет собственного налогового потенциала, без учетов трансфертов из ФФПР сегодня характеризуется сильной дифференциацией, и у подавляющего большинства она ниже средней по России. Расчеты Института экономики и организации промышленного производства СО РАН (Новосибирск) показывают, что дифференциация регионов со временем увеличивается. При этом усиливаются различия как до, так и после распределения трансфертов. Важным является то обстоятельство, что сбалансированность после распределения трансфертов в 2004 году практически сравнялась с соответствующим показателем до распределения трансфертов в 2001 году. То есть, после того как на "политику выравнивания" за четыре года было затрачено около 600 млрд рублей, все вернулось на круги своя.

Еще один эффект связан с трансфертами. Оказывается, после их распределения в 2004 году бюджетная обеспеченность СФО по отношению к России практически достигла значения соответствующего показателя до распределения трансфертов в 2001 году. Таким образом, несмотря на сравнительно мощные финансовые потоки из ФФПР, бюджетное положение регионов Сибирского федерального округа по отношению к общероссийскому показателю за три года не улучшилось.

От доверия к системе

Смена подходов к решению задач регионального бюджетного выравнивания в течение 1990-х годов вырисовывается очень четко. До 1994 года межбюджетные отношения строились на договорной основе между центром и регионами. Для последних в зависимости от конкретной ситуации устанавливались дифференцированные нормативы отчислений от федеральных налогов. Чем хуже складывалась экономическая и финансовая ситуация объективно или чем убедительнее она доносилась до федеральных ведомств, тем больше налоговых ресурсов удавалось оставить на территории. Подтягивание наиболее нуждающихся регионов осуществлялось преимущественно на базе качественных представлений, силы аргументов, в том числе политических, авторитета губернатора и без использования каких-либо формализованных процедур сравнения регионов друг с другом. Ради получения средств губернаторы или их заместители месяцы проводили в Москве, убеждая чиновников.

В 1994 году правительство приняло решение измерять размер федеральной поддержки регионов более объективно - с помощью методики, которая беспристрастно оценивала масштабы потребности регионов.

Нагрузку по выполнению регулирующих функций, сглаживанию региональных диспропорций на уровне субъектов РФ перенесли на систему специальных безвозмездных перечислений в регионы из федерального бюджета - трансфертов. Их суммы исчислялись с помощью специальных формул, призванных исключить существовавший прежде субъективизм в распределении финансовой помощи. Дифференциацию нормативов отменили, заменив унифицированными для всех субъектов долями.

В 1994-1996 годах федеральная поддержка была направлена на выравнивание бюджетных доходов в масштабах РФ. В период 1997-1998 годов все регионы разделили на три группы в зависимости от степени отдаленности от европейской части страны, длительности отопительного сезона и ограниченности срока завоза товаров. Выравнивание доходов стало осуществляться внутри каждой из групп. В 1999-м пошли еще дальше: выравнивание душевых бюджетных доходов отстающих регионов происходит не к среднедушевому доходу бюджетов всех регионов и не к среднему по группе, а к максимально возможной сумме, которая позволяет не выходить за пределы проектируемых лимитов. В 1999 году число регионов, получающих трансферты, достигло 76, в то время как в 1994-м в них нуждались 64 субъекта РФ из 89. Хотя федеральные перечисления и помогали регионам сводить концы с концами, но с точки зрения поставленных перед ним стратегических задач этот механизм поддержки продемонстрировал свою беспомощность и несостоятельность. Растущие диспропорции в распределении средств подтолкнули государство к созданию новой концепции.

Поговорим теперь о последствиях федеральной региональной политики выравнивания в СФО. Из регионов округа только Красноярский край не получает трансферты, поскольку уровень его бюджетной обеспеченности больше среднероссийской. До проведения стабилизационных расчетов объемы трансфертов на человека (с учетом региональных цен бюджетных услуг) в процессе распределения ФФПР последовательно уменьшаются на пути от менее обеспеченных регионов с низкими валовыми (собственными) налоговыми ресурсами к более обеспеченным. В результате достигается абсолютное выравнивание по показателю совокупного бюджетного ресурса у первых 10 регионов (7 650 руб./чел.), что соответствует уровню бюджетной обеспеченности 0,608 по отношению к показателю РФ, принятому за 1,0, в ранжированном ряду и некоторый рост у всех остальных. Суть стабилизационных расчетов состоит в том, чтобы объемы трансфертов регионам в текущем году не превышали 15% от уровня предыдущего года в ту или иную сторону. После их проведения трансферт в регион может как увеличиться, так и уменьшиться по отношению к стандартной схеме расчетов.

Любопытно, что, во-первых, после проведения стабилизационных расчетов, являющихся новацией 2004 года, уровень бюджетной обеспеченности большинства регионов Сибирского федерального округа сократился. Это означает, что большинству сибирских территорий в соответствии со стандартной схемой предполагалось перечислить большие объемы трансфертов. Во-вторых, в проекте Методики распределения средств ФФПР на 2005 год разработчики отказались от проведения стабилизационных расчетов.

Чужой интерес

Государство наконец-то осознало малоэффективность существующих методов достижения паритета в предоставлении трансфертов. В обсуждавшемся 22 декабря 2004 года правительством РФ проекте Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2005-2008 годы) заявлено: "Необходимо перейти от малоэффективного выравнивания экономического развития регионов к созданию условий, стимулирующих субъекты Федерации и муниципальные образования к мобилизации доступных им ресурсов экономического роста". Неслучайно решение поставленной перед трансфертным механизмом задачи не столько приближается, сколько отдаляется. Акцент в политике на текущем бюджетном выравнивании неизбежно приводит к увеличению расслоения в перспективе и является в этом смысле тупиковым вариантом. Одновременно цена перехода от существующего официального и по сути социального подхода к экономическому, при котором основным приоритетом является экономический рост (федеральный бюджет оказывает поддержку в первую очередь регионам, которые обеспечивают эффективное развитие, наиболее высокий рост налогового потенциала), чрезвычайно высока, поскольку велико число регионов-реципиентов. Оба эти подхода являются крайними. Действительно рациональной может быть признана стратегия, совмещающая или комбинирующая их.

Концепция современного трансфертного механизма основана на необходимости текущего регионального выравнивания бюджетной обеспеченности путем предоставления преимуществ отстающим регионам. Регионы-лидеры в распределении ФФПР участия не принимают. Между тем, попытки приблизить к среднероссийскому уровню показатели бюджетной обеспеченности субъектов РФ при существующей их контрастности путем "лобового решения" представляются не просто иллюзорными. В 2001-2004 годах число регионов-реципиентов федеральной поддержки практически не уменьшилось и составляло от 69 до 71. Определенное насилие над законами приводит к неэффективному расходованию ресурсов, не приближает, а отдаляет решение проблем.

Статья подготовлена при поддержке Российского фонда фундаментальных исследований, проект 03-06-80053.