Праздник генерал-губернаторов

Распространенная точка зрения, что новая процедура избрания губернаторов в скором времени заставит отказаться от института полномочных представителей Президента РФ, далека от истины. Федеральные округа и их руководство будут существовать вплоть до полной реализации реформы административно-территориального деления России на основе укрупнения субъектов Федерации

Указ Президента Российской Федерации 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" был опубликован 13 мая 2000 года. Создание семи федеральных округов и нового института в системе государственного управления общество приняло настороженно. Немало представителей региональных элит высказывали мнение, что это очередная неэффективная бюрократическая структура, которая не имеет будущего. Взвешенно оценить целесообразность ее создания можно только сейчас, по прошествии пяти лет.

В плену обстоятельств

Но прежде зададимся вопросом: а был ли у Президента России Владимира Путина другой выход на пути укрепления российской государственности? Напомним, что в наследство ему досталась не только кризисная ситуация в экономике и социальной сфере страны, но и политический коллапс в системе федеративных отношений и взаимодействий центра и регионов. К началу нового века отчетливо проявились тревожные тенденции формирования в России "договорного бюрократически-олигархического федерализма" с сильной политической асимметрией и неравенством субъектов Федерации и с невиданными в мире различиями в уровнях социально-экономического развития регионов.

Конституция РФ фактически подменялась многочисленными двусторонними договорами. Действовал принцип "федеральная поддержка в обмен на политическую лояльность региональных лидеров". К власти в регионах стали приходить руководители крупнейших российских компаний и новоявленные олигархи. Бюрократическая машина федеральных министерств была неэффективна, и ее неотъемлемой частью стала коррупция. Практически отсутствовало единое правовое пространство России: случаи прямого несоответствия конституций и уставов субъектов Федерации, региональных и муниципальных законодательных актов Конституции России и федеральному законодательству исчислялись десятками тысяч. В ряде регионов отчетливо проявлялись сепаратистские тенденции.

Мог ли Владимир Путин, поставив цель кардинально изменить эту ситуацию, опираться в своих начинаниях только на федеральные и региональные органы законодательной и исполнительной власти? Вряд ли. Ведь во многих случаях это был бы бой с собственной тенью. Поэтому совершенно естественным выбором стал курс "укрепления вертикали государственной власти" на основе укрепления вертикали именно президентской линии власти и прямого распространения ее на российские регионы. Но подобное укрепление не могло опираться на существовавший в то время институт представителей Президента РФ в субъектах Федерации. Их значимость в регионах оставалась на минимальном уровне, они воспринимались руководителями регионов как надсмотрщики, поставленные только для информирования главы государства о ситуации на местах - на большее у них не было ни полномочий, ни ресурсов, ни авторитета. На этих должностях продолжали работать ельцинские выдвиженцы из первого набора "младодемократов", нередко конфликтовавшие с руководителями регионов.

Многие аналитики приходили к выводу, что существовавшая структура Федерации и ее усложненное территориально-государственное устройство с 89 субъектами (ряд из которых являлись сложносоставными) приходили в противоречие с целями и задачами государственной политики, которая не могла подстраиваться под интересы каждого региона. Назрело время для переноса части функций государственного управления на межрегиональный уровень. Именно поэтому полигоном для нововведений Владимира Путина стали федеральные округа, объединяющие ряд территорий по историческому, экономическому и географическому единству. Таким образом, альтернативы созданию федеральных округов и назначения в них полномочных представителей в качестве первого шага по укреплению российской государственности в то время практически не существовало.

Политическая география

Несмотря на преобладание в функциях полпредов таких неконкретных понятий, как "обеспечение, организация, согласование и взаимодействие...", их наделили большими полномочиями. Полпреды имели право вмешиваться в кадровую политику на местах, а также вносить Президенту РФ предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти регионов, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам страны или нарушения прав и свобод человека и гражданина. Тщательно подобранные формулировки Положения о полномочном представителе Президента Российской Федерации исключали разночтения в толковании функций полпредов и возможное дублирование полномочий губернаторов или региональных законодательных органов. Для реализации этих функций в каждом федеральном округе был создан аппарат полпреда как подразделение Администрации Президента РФ.

Президентский указ сопровождался перечнем федеральных округов и приписанных к ним субъектов Федерации. "Нарезка" федеральных округов и определенные столицы вызвали неоднозначную реакцию. Главная интрига заключалась в отнесении Тюменской области и входящих в ее состав Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов в состав Уральского, а не Сибирского федерального округа, хотя на всех этапах развития Тюмень идентифицировалась и рассматривалась как составная часть Сибири. По-видимому, на принятие такого решения повлияли опасения, что один федеральный округ будет резко выделяться обеспеченностью природными ресурсами, экономическим потенциалом и "самодостаточностью" на фоне остальных. Таким образом, политическая география победила географию экономическую, а заодно - исторические традиции и экономическую целесообразность.

Не меньшую интригу привнес и персональный состав полномочных представителей. Большинство из них пришли на эти должности из силовых структур. Забытый со времен царской России термин "генерал-губернатор" нашел образное применение в наши дни.

Ветви власти

Аппараты полномочных представителей оказались довольно компактными (несколько десятков сотрудников), поэтому страх перед перегруженной и неуправляемой машиной новой ветви власти тоже быстро сошел на нет. А опасения, что полпреды станут дублировать функции губернаторов и постоянно вмешиваться в их работу, не подтвердились. Сотрудников полпредств объединили в функциональные управления, которые фактически повторяли структуру Администрации Президента РФ. В итоге их общая численность во всех федеральных округах оказалась несопоставимо мала по сравнению с существовавшими территориальными представительствами федеральных министерств и ведомств.

Самый значимый и масштабный результат деятельности полномочных представителей и штата их сотрудников - приведение в соответствие федерального и регионального законодательства. Эту работу полпреды начали осуществлять уже с лета 2000 года при участии Конституционного Суда РФ и органов прокуратуры. О масштабах этой работы можно судить по такой цифре: к началу 2003 года в соответствие с федеральным законодательством приведено почти 60 тысяч законов, правовых и нормативных актов субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Фактически удалось восстановить единое правовое поле российского федерализма, которое было разрушено в период стихийного регионализма и "федеративной самостийности" 1990-х годов. Отметим, что значительную часть этой работы проделали аппараты полпредов Президента РФ с непосредственным участием представителей субъектов Федерации и квалифицированных экспертов.

Мировая теория и практика федерализма в качестве важнейшего элемента использует понятие "межправительственные отношения" (МПО). В российском понимании имеются в виду отношения различных ветвей государственной власти - федеральной и региональной - с органами местного самоуправления. Главное отличие российского подхода - построение межправительственных отношений по иерархической линии простого соподчинения, тогда как в развитых федерациях их суть в согласовании интересов всех сторон на основе реализации договорных согласительных процедур. Анализ показывает, что пока в России практика МПО слаба в каноническом понимании, а именно в согласовании интересов центра, регионов и муниципалитетов, а также в организации взаимодействия между ними. Не проработаны конкретные и установленные законом механизмы согласительных процедур, их юридические формы (например, использование права вето). Причина этого, в общем, ясна: в России пока не привился на всех уровнях федеральных и региональных элит сам дух федерализма и его идеология, основанная на умении учитывать интересы другой стороны, эффективно договариваться и взаимодействовать. В странах с развитой федеративной структурой такая идеология и менталитет сотрудничества и взаимодействия культивировались столетиями, в России же это было попросту невозможно из-за глубокого политического и экономического кризиса.

Представляется, что в современных условиях именно полномочные представители и их аппараты стали играть важную роль в формировании в России системы межправительственных отношений на новой основе. При этом использовались достаточно гибкие и неформальные процедуры организации договорных процессов. Безусловно, эта работа требовала особого умения (лучше сказать, искусства) и особых личностных качеств полпредов, их заместителей и сотрудников. Но не везде она осуществлялась с одинаковым успехом.

При поддержке МАСС

Назначенный на должность полномочного представителя Президента РФ в Сибирском федеральном округе (СФО) Леонид Драчевский с самого начала взял курс на тесное сотрудничество с Сибирским отделением РАН, а также с сибирскими отделениями РАМН и РАСХН. Драчевский и недавно пришедший ему на смену Анатолий Квашнин детально знакомились с разработками институтов СО РАН, готовыми для практического применения, использовали свой авторитет и политический ресурс для поддержки наиболее перспективных проектов сибирских ученых.

В Сибирском федеральном округе в существенной мере использовались возможности Межрегиональной ассоциации " Сибирское соглашение" (МАСС). После образования федеральных округов и назначения в них полпредов многие предрекали полный закат таких ассоциаций. Но, учитывая, что МАСС являлась наиболее сильной и организованной среди всех межрегиональных ассоциаций России и имела большой опыт организации взаимодействия сибирских субъектов Федерации при отстаивании общих интересов перед лицом федерального центра, было принято решение использовать и этот опыт, и саму структуру ассоциации в СФО. Все заседания Совета Сибирского федерального округа и Совета МАСС проходят совместно. И самое главное - используется потенциал координационных советов (КС), созданных на базе "Сибирского соглашения". Всего таких советов 26, в их состав входят представители региональной власти, бизнеса и науки (в каждом - от 20 до 40 членов). Председателями КС являются, как правило, руководители исполнительных и законодательных органов власти сибирских территорий. Таким образом, для решения конкретных проблем полпред Президента РФ в СФО использует не только штат своего аппарата, но и не менее 600 квалифицированных специалистов, работающих в треугольнике "власть-бизнес-наука".

Сибирский федеральный округ стал пионером в разработке стратегий развития российских макрорегионов. Эта работа выполнялась по прямому поручению Владимира Путина силами Сибирского отделения РАН, аппарата полномочного представителя Президента РФ в Сибирском федеральном округе и Межрегиональной ассоциации "Сибирское соглашение". Стратегию экономического развития Сибири Правительство РФ утвердило в июне 2002 года. Над ней работал большой коллектив разработчиков, но координирующая роль оставалась за полпредом Леонидом Драчевским и Сибирским отделением РАН.

В определенный момент разногласия между разработчиками Стратегии и представителями федеральных министерств оказались настолько значительными, что возникли сомнения, будет ли вообще принят этот документ в том или ином виде. В этих условиях Леонид Драчевский обратился за поддержкой к Владимиру Путину и тогдашнему премьер-министру России Михаилу Касьянову. Поддержка была получена, что позволило завершить работу и вынести Стратегию развития Сибири на обсуждение Правительства РФ. Ряд положений, с которыми не соглашался федеральный центр, удалось отстоять. В итоге приняли компромиссный вариант.

Заметим, что по своему статусу полномочный представитель Президента РФ представляет интересы центральной власти. Но именно в процессе разработки и принятия Стратегии Сибири Леонид Драчевский и его штат показали, что на основе переговорных процессов можно одновременно и отстаивать сибирские интересы, и согласовывать их с общегосударственными.

В настоящее время практически завершена работа над новой версией Стратегии экономического развития Сибири, подготовленной уже при новом полномочном представителе Президента в СФО - Анатолии Квашнине. Она учитывает новые экономические возможности и реалии, построена по проектному, а не по отраслевому принципу, в ней заложены новые институциональные условия и механизмы реализации.

Полпреды будут стоять до конца

Похоже, что в федеральных округах до сих пор не удалось создать эффективную и мобильную систему территориальных органов федеральных министерств и ведомств и наладить их взаимодействие. Ряд сфер государственной политики оголен: например, в федеральных округах не созданы территориальные представительства Министерства регионального развития РФ, что затрудняет реализацию эффективной региональной политики на местах. Не до конца проработаны экономические функции федеральных округов, слабо используются возможности аккумуляции финансовых ресурсов для осуществления межрегиональных программ и проектов.

Зададимся, наконец, вопросом: каково же будущее полномочных представителей и территорий их влияния? Сейчас распространена точка зрения, что новая процедура избрания губернаторов заставит в скором времени отказаться от института полпредов. Это мнение высказывают и некоторые главы регионов. Его суть заключается в следующем: "Если президент фактически назначил меня губернатором, то я и есть его представитель в регионе. И никакие другие полномочные представители уже не нужны". Остается лишь сожалеть, что глава исполнительной власти в регионе считает себя представителем федеральной власти, а не населения своего региона, на которое он и должен работать, как это принято во всех цивилизованных федерациях.

Скорее всего, федеральные округа и институт полномочных представителей Президента РФ будут существовать до тех пор, пока не завершится в полном объеме реформа административно-территориального деления России на основе укрупнения субъектов Федерации и ликвидации ее сложносоставных субъектов. Этот процесс уже начался, он нарастает, и Владимир Путин в своем ежегодном послании Федеральному Собранию недвусмысленно дал понять, что таково генеральное направление совершенствования федеративной структуры страны.

Со всеми оговорками (что это процесс длительный, что он не должен навязываться сверху, что здесь нужна осторожность, учет интересов регионов) такая реформа будет поддерживаться сверху и реализовываться при участии аппаратов полпредов. Вопрос не стоит в том, чтобы превратить федеральные округа в новые суперсубъекты Федерации. Но до тех пор, пока не создана новая территориальная структура России, будут существовать и федеральные округа, и полномочные представители как проводники государственной политики на обширной территории страны. И поскольку процесс преобразований достаточно длительный, мы станем свидетелями еще многих новаций в работе этих институтов государственной власти.