Очередь на укрупнение

В 2007 году в России станет на два субъекта Федерации меньше: Эвенкийский и Таймырский автономные округа войдут в состав Красноярского края. Но на этом процесс укрупнения регионов не завершится

Первопроходцами в деле объединения субъектов Российской Федерации стали Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ, население которых еще в декабре 2003 года на референдуме проголосовало за создание единого Пермского края. 17 апреля 2005 года жители Красноярского края, Эвенкийского и Таймырского автономных округов также на референдуме высказались за объединение. Следующим укрупненным регионом Сибири станут, скорее всего, Иркутская область и Усть-Ордынский Бурятский автономный округ (УОБАО). Вопрос их слияния казался предрешенным еще два года назад, но затянулся из-за разногласий с федеральным центром и между собой. Теперь, после смены руководства и области, и округа, процесс объединения должен ускориться. Во всяком случае, так считает новый губернатор Иркутской области Александр Тишанин.

У всех этих объединений есть одна общая черта: они проводятся по принципу включения слабых национально-территориальных субъектов Федерации в состав экономически более сильных, реально или потенциально самодостаточных. Есть все основания предполагать, что укрупнения регионов в ближайшее время будут проводиться именно по такой схеме.

Территориальное непостоянство

В разное время деление огромной страны на более мелкие территории или, наоборот, укрупнение, преследовали разные цели.

В царской России и в первые годы советской власти основной административно-территориальной единицей являлась губерния. В 1708 году по указу Петра I их создали всего 8. Каждую возглавлял губернатор, назначаемый и смещаемый монархом. Деление осуществлялось строго по административно-географическому принципу, без учета национальных и экономических признаков. К 1917 году в России насчитывалось 78 губерний.

В 1920-е годы произошло укрупнение. 25 мая 1925 года постановлением ВЦИК СССР из Алтайской, Енисейской, Иркутской, Новониколаевской, Омской и Томской губерний образован Сибирский край. 30 июля 1930 года его разделили на два края - Восточно-Сибирский (с центром в Иркутске) и Западно-Сибирский (с центром в Новосибирске).

Впоследствии определился новый стратегический подход к развитию экономики Сибири. Его основным принципом стала индустриализация отсталых национальных окраин и районов. Эта задача требовала приблизить управление из далеких центров к конкретным территориям, то есть вновь разделить Сибирь на более мелкие и от того легче управляемые области.

Еще одна немаловажная задача, которую ставило советское правительство, - дать малочисленным народам РСФСР некое подобие собственной государственности. Для этого производилось выделение национальных территориальных образований из состава субъектов Федерации в самостоятельные образования. В 1936 году, например, Восточно-Сибирский край реорганизовали в Восточно-Сибирскую область, которая годом позже разделилась на Иркутскую и Читинскую области. На основе Агинского аймака Бурят-Монгольской АССР в 1937 году создали Агинский Бурят-Монгольский национальный округ, переданный тогда же Читинской области. В 1958 году он сменил название на Агинский Бурятский, а по Конституции СССР 1977 года приобрел статус автономного. В составе Иркутской области появился Усть-Ордынский Бурят-Монгольский (впоследствии Усть-Ордынский Бурятский) АО. Границы обоих бурятских автономных округов провели так, что они оказались анклавами внутри Иркутской и Читинской областей.

Иные причины привели к появлению на карте Сибири Республики Алтай. До начала 1990-х годов Горно-Алтайская автономная область входила в состав Алтайского края. В июле 1991 года Верховный Совет РСФСР повысил ее статус, приняв закон об образовании Горно-Алтайской ССР. Позднее регион дважды менял название, став сначала республикой Горный Алтай, а затем Республикой Алтай.

"Процессы самоопределения национальных округов в 1990-е годы проходили на фоне политической борьбы. Борис Ельцин, став председателем Верховного Совета, стремился привлечь на свою сторону региональных лидеров и с этой целью высказал свой знаменитый лозунг: берите суверенитета столько, сколько сможете проглотить! - говорит заведующий отделом территориальных систем Института экономики и организации промышленного производства СО РАН (Новосибирск), доктор экономических наук Сергей Суспицын. - На этой волне появились несколько формально равноправных субъектов, которые при низком экономическом потенциале не могли тогда и не могут сейчас эффективно развиваться самостоятельно без поддержки федерального центра. Теперь настало время вернуть все на круги своя".

Сегодня за такую "самостоятельность" автономных национальных образований расплачивается федеральный бюджет. Он вынужден компенсировать трансфертами недостаток доходов населения отсталых территорий, развитие их экономики, поэтому положение дел там зачастую лучше, чем в соседних областях.

Например, самая низкая бюджетная самообеспеченность (доля собственных доходов в общих доходах бюджета) в Сибири отмечена в Усть-Ордынском Бурятском АО - 16,3%. Несмотря на то что расходы округа не обеспечиваются собственными доходами, финансовая помощь из федерального бюджета позволяет ему вести относительно нормальное существование. Так, сейчас в Усть-Ордынском Бурятском АО душевые доходы бюджета (отношение доходов к численности населения) в 1,8 раза выше, чем в Иркутской области, анклавом которой он является. В лидерах среди регионов Сибири по этому показателю и Республика Алтай, бюджет которой на 80% дотируется центром.

Такие территории полностью зависят от вливаний из федерального бюджета. До недавних пор правительству было проще организовывать трансферты и порой закрывать на глаза на то, куда уходят деньги. Но несколько лет назад Министерство финансов начало выстраивать схему, повышающую ответственность региональных властей за бюджетные расходы. В этой системе все получатели средств бюджета финансируются через федеральное казначейство - таким образом, теоретически полностью исключается ненадлежащее использование трансфертов. В крайнем случае предполагалось введение в регионе федерального управления.

Впрочем, до этого не дошло. В Кремле решили воздействовать на ситуацию радикально: ликвидировать бедные территории путем слияния с более благополучными.

Красноярское чудо

Объединение Красноярского края - вопрос решенный. Там существовавшие разногласия сумели преодолеть спокойно и достаточно быстро - еще два года назад о возможном укрупнении только начинали говорить, и то очень осторожно, а нынешней весной успешно провели референдум.

Основной плюс слияния Эвенкии, Таймыра и Красноярского края - объединенный край станет самым экономически развитым регионом за Уральским хребтом. Уже сейчас край получил серьезный приток сторонних средств, которые привлекли крупные проекты Красноярья. По словам заместителя губернатора Красноярского края Эдхама Акбулатова, за 2004 год в экономику края поступило 45 млрд рублей инвестиций, из них 3 млрд - при государственной поддержке.

"Министру экономразвития страны Герману Грефу во время его визита в край были представлены проекты, работающие на комплексное развитие приангарской группы районов, - говорит Эдхам Акбулатов. - Это строительство Богучанской ГЭС, алюминиевого завода, деревообрабатывающих предприятий, освоение Ванкорского месторождения и другие. Обещания правительства, прозвучавшие накануне референдума, - не пиаровский ход. Крупномасштабные стройки будут финансироваться, в том числе из федерального инвестиционного фонда".

В соответствии с соглашением, достигнутым с главами трех объединяющихся субъектов, федеральные трансферты для Эвенкийского и Таймырского АО будут продлены до 2009 года. При этом объем трансфертов останется на прежнем уровне. (В прошлом году общая сумма составила 2,1 млрд рублей: 0,7 млрд рублей пошло в Эвенкию, и 1,4 млрд - на Таймыр.) Эти финансовые вливания сделают процесс слияния менее болезненным для краевого консолидированного бюджета.

Иркутский абсцесс

Как и другие национальные автономии, в последние годы Усть-Ордынский Бурятский автономный округ все больше зависит от федеральных дотаций. К 2003 году не имеющий серьезной промышленности УОБАО почти в два раза превосходил по бюджетной обеспеченности на одного своего жителя соседнюю Иркутскую область. В бюджете на 2005 год доходная часть на 93% сформирована из федеральных трансфертов (1,491 млрд рублей). Доходы от налогов, собираемых на территории, должны составить около 300 млн рублей.

Финансовая несамостоятельность окружного бюджета привела к полной политической зависимости его руководства от воли федерального центра. Глава администрации округа Валерий Малеев не скрывал, что принимает важнейшие политические решения только посоветовавшись с Москвой. Несмотря на это, идея объединения с Иркутской областью, прорабатывавшаяся длительное время и одобренная федеральным центром, пока не воплотилась в жизнь.

Ускорить процесс объединения пыталась Администрация Президента РФ (АП). В феврале 2004 года прошла встреча представителей области и округа с замглавы АП Владиславом Сурковым. Стороны договорились о создании рабочей группы под контролем АП. Оба региона пообещали представить свои предложения относительно преференций, которые они надеются получить от федерального центра после объединения.

Первым в марте 2004 года свои планы озвучил Валерий Малеев. Он ратовал за временное сохранение бюджетной обеспеченности округа за счет федеральных дотаций на существующем уровне (около 13 тыс. рублей на одного жителя) в течение переходного периода объединения. Это "тянуло" на 8 млрд рублей.

Иркутская сторона долго не могла разобраться, чего она хочет. Сначала бывший губернатор Борис Говорин заявил, что области не нужны преференции, так как регион является "мощным и самодостаточным". Затем областные власти выразили желание получить от федеральной помощь в окончании строительства моста через Ангару в Иркутске (общие расходы до конца строительства составят около 5 млрд рублей), реализации программы газификации региона, в финансовом обеспечении системы водоснабжения и канализации в городе Иркутске. По мнению областных властей, логичным шагом стала бы передача в управление вновь созданному субъекту 15,5% госпакета акций ОАО "Иркутскэнерго".

В итоговый документ - совместное обращение к Президенту РФ о создании нового субъекта Федерации - вошло большинство из вышеперечисленных предложений обеих сторон. Референдум об их объединении в новый регион - Прибайкальский край - планировалось провести 5 декабря 2004 года. Пакет документов, оперативно подписанный представителями исполнительных и законодательных органов обоих субъектов, предоставили в Администрацию Президента РФ.

Но торг с федеральными властями на этом не закончился: во время заседания иркутского парламента в уже подписанный договор было внесено несколько поправок. Главная из них заключалась в том, чтобы обеспечить бюджетную обеспеченность каждого жителя Прибайкальского края на уровне УОБАО. Для этого потребовалось бы 11 млрд рублей федеральных дотаций в год. Поправка прошла, договор ратифицировало Законодательное Собрание Иркутской области.

И в тот же день этот документ вызвал жесткую реакцию со стороны властей УОБАО. Владимир Булыгин, занимавший в то время должность первого заместителя главы администрации округа, позже объяснял: "Это огромные расходы федерального бюджета, о которых не шло речи ранее. Мы не сумасшедшие, чтобы подписываться под таким требованием, не согласованным с руководством президентской администрации".

Из-за этих разногласий процесс объединения забуксовал в самом начале. Политические последствия для глав не сумевших договориться регионов официально не озвучивались. По неофициальной информации, его провал вызвал яростную реакцию в Кремле. Тем не менее, до недавнего времени к этой проблеме не возвращались.

26 августа иркутские парламентарии поддержали кандидатуру начальника Восточно-Сибирской железной дороги Александра Тишанина, предложенную на пост губернатора Иркутской области Президентом РФ Владимиром Путиным. Показательно, что на той же сессии Законодательного Собрания Иркутской области Тишанин сделал заявление именно на тему альянса регионов: "Вопрос объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа должен быть решен к середине 2006 года". Позже председатель Законодательного Собрания области Виктор Круглов заявил, что референдум состоится весной будущего года.

Следующие на очереди

Кандидатами на слияние должны стать Республика Алтай и Алтайский край, а также Читинская область и ее анклав - Агинский Бурятский АО.

Почти весь 2003 год законодательные и исполнительные власти Алтайского края и Республики Алтай вели полемику по поводу возможного объединения. Первые выступали "за" и предлагали хотя бы обсудить проблему, вторые не желали даже этого. Краевые власти утверждали, что объединение принесет экономическую выгоду обеим территориям. Глава Республики Алтай Михаил Лапшин приводил в ответ свои аргументы: Алтайский край - регион не менее дотационный, чем Республика Алтай, а если соединять двух нищих - богаче никого не сделаешь. Центр, по крайней мере на официальном уровне, не вмешивался. Вопрос оказался снят с повестки дня после избрания губернатором Алтайского края Михаила Евдокимова, который не стал поднимать эту тему.

25 августа на пост главы администрации Алтайского края вместо трагически погибшего Евдокимова депутаты краевого Совета утвердили Александра Карлина. Вполне вероятно, что теперь сторонники объединения вновь попытаются возобновить утихшую было дискуссию в расчете на поддержку нового губернатора. Ведь линия Кремля на укрупнение регионов известна, а Карлин - человек из кремлевской администрации. Впрочем, он свою позицию уже высказал. По его мнению, для объединения должны быть социально-экономические предпосылки.

Что касается Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа (АБАО), то нынешняя позиция одного из их руководителей пока неизвестна. 15 сентября 2005 года в третий раз главой АБАО стал Баир Жамсуев. За его кандидатуру, внесенную президентом, проголосовали все 14 депутатов окружной Думы. Как известно, Баир Жамсуев - давний противник объединения АБАО и Читинской области. Но политика - это искусство возможного: раз стало возможным избрание главы АБАО на третий срок, можно предположить и кардинальное изменение его взглядов в соответствии с новыми политическими веяниями.

Губернатор же Читинской области Равиль Гениатулин - сторонник глубокой региональной интеграции. Так что вопрос слияния этих забайкальских регионов может решиться в ближайшее время.

Оптимистические прогнозы

Наиболее точно просчитан сегодня экономический эффект от слияния в Красноярском крае. По оценкам экспертов его администрации, за период с 2005 по 2015 год дополнительные налоговые поступления в бюджет укрупненного региона составят 89,98 млрд рублей.

Для малого и среднего бизнеса объединение бюджетов означает увеличение инвестиционного фонда, из которого в том числе производится погашение процентов по банковским кредитам для реализации бизнес-проектов (в этом году на погашение 2/3 процентной ставки в бюджете края заложено 100 млн рублей). Возможность воспользоваться такой поддержкой у предприятий Красноярья существует уже третий год, а у предпринимателей Эвенкии и Таймыра появится впервые.

Для крупного бизнеса выгода от объединения - повышение управляемости и упрощение согласований при реализации масштабных проектов. Так, Ванкорское нефтегазовое месторождение географически находится в Красноярском крае, а трубопровод, по которому будет транспортироваться сырье, должен проходить через Эвенкию и Таймыр. Теперь "Роснефти", реализующей этот проект, вместо решения оперативных и стратегических вопросов при участии трех регионов будет достаточно согласования с одним.

По прогнозным оценкам специалистов администрации Иркутской области и УОБАО, в результате создания Прибайкальского края cредний душевой доход возрастет на 50%, среднемесячная зарплата - на 48%, розничный товарооборот на душу населения - на 14%. Также ожидаются увеличение объемов промышленного производства на 11% (против ожидаемого в условиях самостоятельных субъектов роста на 8-9%), инвестиций в основной капитал на 35%, в том числе по УОБАО - в 12,5 раза (против роста максимум на 18%).

Главное - вовремя остановиться

Объединять регионы можно по-разному. Свой подход предлагают, например, сотрудники Алтайского государственного технического университета им. Ползунова (АлтГТУ). По их мнению, региональный бюджет - ключевое звено системы обеспечения экономической стабильности территории, поэтому правильнее строить анализ с использованием критериев не экономической, а бюджетно-налоговой безопасности регионов.

Рассмотрев всевозможные способы укрупнения, экономисты АлтГТУ пришли к выводу, что с точки зрения налоговой безопасности вариант слияния Алтайского края с Республикой Алтай в четыре раза предпочтительнее, чем его объединение с Кемеровской областью. Также расчеты показали, что весьма жизнеспособным будет альянс Кемеровской и Новосибирской областей.

У новосибирских экономистов своя точка зрения на укрупнение территорий. "В рамках долгосрочной стратегии Сибири мы объединили сибирские регионы в четыре макрорегиона по двум основным критериям: географическому соседству и схожести экономик и уровня их развития, - говорит Сергей Суспицын. - Таким образом, Западную Сибирь условно поделили на два макрорегиона. В первый вошли Республика Алтай, Алтайский край, Омская и Новосибирская области - территории со слабым ресурсным потенциалом, благоприятными условиями развития сельского хозяйства, развитой перерабатывающей промышленностью. Во втором оказались Томская и Кемеровская области - у них другой тип экономики, основанный на использовании природных ресурсов.

В Восточной Сибири мы рассматривали вместе Красноярский край, Таймыр, Эвенкию, Республику Хакасия, Иркутскую область и Усть-Ордынский Бурятский АО. В четвертый макрорегион вошли республики Тыва и Бурятия, а также Читинская область и Агинский Бурятский АО. Такое зонирование оказалось полезным для решения стратегических задач развития Сибири. Особо отмечу: мы никогда не утверждали, что именно так надо административно поделить территорию Сибири".

Действительно, выгоды от такого объединения практически нивелируются возможными потерями. Например, экономически Омская и Новосибирская области очень похожи по структуре экономики, расселения жителей. В региональных столицах сосредоточено 90% потенциала областей, остальное пространство - аграрная территория. Эти области конкурируют друг с другом, и объединение усилило бы их экономическую мощь. Но проблема в расстоянии: протяженность новой территории такова, что ее управляемость из одного центра стала бы проблематичной.

Некоторые сибирские регионы объединятся рано или поздно. Предположительно, к 2008 году карта Сибири будет включать в себя 11 субъектов (сейчас их 16). К Красноярскому краю присоединятся Таймырский и Эвенкийский автономные округа, к Читинской области - Агинский АО, к Иркутской - Усть-Ордынский АО, Алтайский край объединится с Республикой Алтай. Что касается дальнейшего укрупнения, то думать об этом пока рано - до тех пор, пока изменения административной структуры не будут просчитаны досконально.

Директор фонда "Сибирь-Форум" (Новосибирск) Виктор Козодой

Виктор Козодой

- Укрупнение регионов - это попытка исправить то, что случилось в начале 1990-х годов, когда многие регионы распались на меньшие территориальные образования. В свое время они были разделены в угоду амбициям тех или иных политических элит. Сегодня стало понятно, что им не хватает собственных бюджетов на социальные нужды, на поддержку малого бизнеса. Их экономика почти полностью зависит от федерального центра.

Я не усматриваю в идее укрупнения регионов политических мотивов - оно нужно для того, чтобы региональная власть заработала эффективнее. Конечно, резкого улучшения ситуации в любом регионе не произойдет - на это необходимо время.

В Сибири процесс укрупнения начался с объединения Красноярского края, Эвенкии и Таймыра. Следующими, вероятно, будут Иркутская область и Усть-Ордынский Бурятский АО. Дальнейшее слияние территорий, на мой взгляд, не имеет экономической целесообразности. Например, Новосибирскую область можно объединить с Омской, но какой от этого будет эффект? Огромная территория потеряет экономическую привлекательность, снизится ее управляемость, столкнутся интересы политических и бизнес-элит. Все это чревато социальным коллапсом. К тому же в Москве не пойдут на то, чтобы объединить территории в самодостаточные регионы, лидеры которых будут чувствовать свою экономическую независимость от центра. Это способно привести к развалу страны.