От сумы и до казны

Сегодня в России предпринимаются попытки сформировать новые принципы межбюджетных отношений, так как существующие тормозят экономическое развитие субъектов Федерации

В Сибири межбюджетные отношения последний раз обсуждались властями 29 октября 2005 года в Чите на окружном совещании (см. "Эксперт-Сибирь" № 42 (92) за 7-13 ноября 2005 г.). При этом по уже сложившейся за последние годы традиции представители федерального центра были полны оптимизма, а региональные лидеры - претензий.

Начальник департамента межбюджетных отношений Министерства финансов РФ Антон Силуанов, в частности, обращал внимание на рост доходов бюджетов субъектов Федерации, в том числе Сибирского федерального округа (СФО). По данным Минфина, за 9 месяцев 2005 года доходы региональных бюджетов по округу выросли в среднем на 22%, по России - на 25%. Основным источником роста стало увеличение прибыли, которую получили в этот период предприятия сибирских территорий. Это, в свою очередь, повысило поступление налога на прибыль в региональные бюджеты. В результате доходы бюджета Иркутской области, например, выросли на 39%, а рост поступлений от налога на прибыль составил 58%. Выше, чем в среднем по России, увеличились бюджетные доходы Иркутской, Новосибирской, Кемеровской, Томской областей, Алтайского края. Правда, вслед за доходами выросли и расходы. Причем расходная часть сибирских бюджетов опередила среднероссийские темпы роста. Траты территориальных бюджетов регионов СФО за 9 месяцев 2005 года, по данным Минфина, выросли в среднем по округу на 27%, а по России - на 24%. Антон Силуанов пояснил, что в этом году на увеличение расходных статей повлияли дополнительные расходы в социальной сфере, в том числе в связи с введением в действие закона "О монетизации льгот".

Повод для отсутствия оптимизма

В результате дефицит бюджетов сибирских регионов за 9 месяцев в среднем увеличился еще на 5%. И рост доходов бюджета на 32% в Кемеровской области, например, оказался "нейтрализован" 47-процентным ростом расходов за тот же период. В Иркутской области сальдо по итогам прошедших месяцев также оказалось отрицательным. На окружном совещании губернатор Иркутской области Александр Тишанин отметил, что разного рода реформы в сферах бюджетного и налогового законодательства, которые приводят к увеличению отчислений в федеральный центр, отрицательно сказываются на финансово-экономическом состоянии региона. Общие потери консолидированного бюджета из-за этих изменений, по подсчетам специалистов иркутской обладминистрации, в 2005 году составили 1,64 млрд рублей.

В такой ситуации постепенно увеличивается дефицит бюджета, растет требуемый из федерального центра объем дотаций, трансфертов, субсидий. В частности, решение правительства РФ с 2002 года увеличить зарплаты бюджетникам на 87%, исполнение которого поручили региональным властям, привело к росту долгов субъектов Федерации перед федеральным бюджетом на 13 млрд рублей.

Недовольство губернаторов и представителей законодательной ветви власти вполне можно понять. В большинстве случаев проблема бюджетной обеспеченности создана искусственно. Все зависит от того, по какому принципу идет "расщепление" поступающих в общую казну налогов и сборов между уровнями власти. "Федеральные налоги, которые уходят по расщеплению в федеральный центр, на многих территориях собираются в достаточном количестве, чтобы субъект Федерации не нуждался в дотациях, - комментирует ситуацию первый заместитель председателя исполкома Межрегиональной ассоциации "Сибирское соглашение" Владимир Аксенов. - То есть нынешнее положение дел с бюджетной обеспеченностью субъектов - не закономерность, которая вытекает из экономической ситуации в регионе, а чисто технический момент".

Между тем сибирские бюджеты медленно, но верно становятся все беднее, а значит, региональные власти теряют самостоятельность. Отсутствие допустимой в пределах существующего законодательства экономической свободы значительно ограничивает территории в развитии. Власть, у которой недостаточно денег даже на обеспечение текущих расходов, оказывается не в состоянии выстроить собственную экономическую политику в регионе, сделать его привлекательным для инвесторов, способствовать развитию производства. Она вынуждена думать, где взять средства и как их распределить.

Шагреневая кожа

Но взять и поделить - не самое главное в работе властей. Грамотный политик, независимо от того, на каком уровне власти он находится, в первую очередь заботится о воспроизводстве и развитии налогооблагаемой базы. Иначе рано или поздно бюджет станет подобен бальзаковской шагреневой коже. И в этом случае никакими дотациями и субсидиями ситуацию не исправишь. Не обеспечишь населению достойный уровень жизни. В итоге возникает хорошо знакомая сибирскому региону проблема трудовых ресурсов.

В Сибирской академии государственной службы (СибАГС, Новосибирск) обращают внимание на одну не очень приятную тенденцию в сибирской экономике. "Наиболее серьезная угроза в сфере экономической безопасности - сокращение инвестиционного потенциала во всех секторах экономики СФО, - считает заведующий кафедрой региональной экономики Валерий Папело. - Среди всех федеральных округов в Сибири сохраняются самые низкие удельные показатели инвестиций на протяжении последних лет. Доля округа в суммарном валовом региональном продукте снижается. Следовательно, сокращаются внутренние возможности сибирских регионов для самостоятельного развития. Одновременно в сфере государственных финансов и межбюджетных потоков не просматривается политики, нацеленной на государственную поддержку инвестиционной деятельности".

По данным СибАГС, региональная бюджетная политика федерального центра имеет небольшую инвестиционную составляющую (не более 20% от общей суммы средств, предназначенных к распределению по регионам), а по отношению к регионам Сибирского федерального округа инвестиционные субвенции сведены до минимума (не более 5% от суммы поступлений из федерального бюджета в округ).

Объем инвестиций в основной капитал регионов СФО за последние годы сократился почти на 8%, в то время как по России сохраняется тенденция их ежегодного роста в пределах 3%. Доля инвестиций, использованных на территории округа, в общероссийском объеме сокращается и составляет около 8% при доле населения округа в общей численности населения России 14%. Более четверти инвестиционных вложений осуществляется на территории Красноярского края, но именно в этом регионе, а также в Хакасии, Бурятии, Кемеровской и Читинской областях фиксируется снижение физического объема инвестиций. В Читинской области оно наибольшее в округе - 46%.

Собственные средства предприятий являются основным источником инвестиций в сибирских регионах - 67% от общего объема вложений, в то время как в среднем в Российской Федерации привлеченные средства, в том числе региональных бюджетов, играют значительную роль. В СФО главными инвесторами выступают сами предприятия, инвестиционная активность которых ограничивается лишь их минимальными технологическими нуждами.

"Таким образом, в округе усиливаются и закрепляются тенденции снижения инвестиционной активности, сохраняется недостаточный для расширенного воспроизводства их уровень и структура, - приходит к выводу Валерий Папело. - При сохранении сложившегося уровня инвестиционной активности и с учетом существующего состояния основных фондов повышается вероятность их массового выбытия и техногенных катастроф. Возможно дальнейшее закрепление сырьевой специализации региона, зависимости от внешнего рынка и мировой конъюнктуры цен на экспортную продукцию".

Мнение исследователей подтверждают и бизнесмены. "Существующая налоговая политика допускает развитие предприятия. Вместе с тем мы развиваемся скорее вопреки тенденциям налоговой политики, - дает свою оценку председатель совета директоров Сибирской хлебной корпорации Дмитрий Терешков. - Эксперименты последних лет по разделению налогового и бухгалтерского учета, отмене льгот по инвестициям, введение уплаты НДС "по отгрузке" явно не стимулируют развитие компаний, а наоборот, требуют экономически необоснованного увеличения затрат и отвлечения средств".

Допустимый уровень поддержки

Между тем каждый регион стремится развивать собственные экономические программы. Местные власти, в том числе мэры крупных городов, пока имеют возможность оказывать разного рода поддержку предприятиям - в зависимости от ситуации с региональным бюджетом.

"Наша компания действует по всей России от Сахалина до Калининграда. Наибольшие силы, конечно, сосредоточены в Сибири, - рассказывает генеральный директор красноярского конструкторского бюро "Искра" Яков Лисовский. - Что касается отношения властей, приведу такой пример. В Красноярском крае мы построили около 200 станций, поддерживающих спутниковую связь, а в Иркутске - меньше в количественном отношении, но там сумасшедший темп роста. Это объясняется тем, что иркутская администрация приняла решение развивать спутниковые коммуникации и выделила необходимые средства".

Дмитрий Терешков также отмечает влияние властей на бизнес: "Сибирская хлебная корпорация работает на территории девяти субъектов РФ, и мы прекрасно видим, что властные органы могут существенно регулировать деятельность хозяйствующих субъектов и оказывать им поддержку, используя инструменты государственного и муниципального управления. В частности, конкурсы на поставку продукции для государственных и муниципальных нужд, приватизационные конкурсы на уровне субъекта Федерации и муниципальных образований, а также ценовые соглашения, налоговые ставки и льготы, в том числе по специальным режимам налогообложения, целевые бюджетные программы поддержки предпринимательства".

Так, в Новосибирской области больше пяти лет действует система поддержки промышленного производства, развития предпринимательства. В первую очередь поощряются проекты инновационного и инвестиционного характера. "Это три разных закона и несколько программ, в том числе по развитию бытового обслуживания населения. На их реализацию заложены немалые ресурсы, - рассказывает генеральный директор Межрегиональной ассоциации руководителей предприятий Юрий Бернадский. - Только по программе бытового обслуживания населения в этом году областная администрация рассмотрела более 40 заявок, поддержано 48 проектов производственных предприятий. На них израсходовано порядка 300 млн рублей. Средства предусматривают разные виды помощи предприятиям: субсидирование процентной ставки, налоговые льготы, дотации предприятиям. Это достаточно эффективная форма. Хотелось бы развивать ее дальше, тогда можно говорить о развитии региона. Увы, возможности областного бюджета исчерпаны. Город Новосибирск и вовсе может выделить на программу поддержки предпринимательства и промышленного производства только 30 млн рублей в год. Это очень мало".

Вступающий в силу с 1 января 2006 года Федеральный Закон № 131 "Об общих принципах организации местного самоуправления" тем временем предполагает развитие налоговой базы и со стороны муниципальных образований. Председатель Новосибирского областного Совета депутатов Виктор Леонов, комментируя реформу системы местного самоуправления, обращает внимание именно на этот аспект. Теперь, получив бюджетную самостоятельность, каждое муниципальное образование обязано думать о развитии собственной налоговой базы, о том, каким способом повысить качество жизни людей на своей территории, помимо выпрашивания трансфертов из региона.

Главы таких крупных городов, как Новосибирск, обращают внимание федерального центра на отсутствие прямой заинтересованности и возможности муниципалитетов влиять на экономику вверенной им территории. На читинском совещании мэр Новосибирска Владимир Городецкий говорил о том, что местный бюджет обязательно должен получить часть НДС, налогов на прибыль, на имущество физических лиц. Тогда поддержка инвестиционного проекта, например, по модернизации основных фондов крупного промышленного предприятия будет логичной.

Представители более мелких муниципальных образований настроены более пессимистично. "Я не вижу сегодня реальных возможностей у нашего бюджета влиять на темпы развития местной экономики, - говорит первый заместитель главы администрации Доволенского района Новосибирской области Сергей Кайгородцев. - Когда бюджет дотационный на 70%, о каких программах можно говорить? А если это еще и такой сельскохозяйственный район, как наш? Что мы реально можем сделать для аграрного сектора без государственной поддержки сельского хозяйства и нынешней конъюнктуры рынка зерна? Разговоры об экономической самостоятельности мне кажутся бессмысленными, по крайней мере в ближайшее время". Участие в региональных и федеральных программах - единственная возможность развивать территории, которую сегодня видят главы муниципальных образований.

Подарок регионам

Создание в российском правительстве Министерства регионального развития во главе с Владимиром Яковлевым - добрый знак для субъектов Федерации. Это, по крайней мере, свидетельствует о появлении в стране региональной политики, которая не так давно вообще отсутствовала, и обещает некоторую устойчивость в отношениях федерального центра и регионов. На совместном заседании Совета при полномочном представителе Президента РФ в Сибирском федеральном округе и Высшего экономического совета СФО заместитель министра регионального развития РФ Владимир Аверченко представил правительственную концепцию "Стратегии социально-экономического развития регионов". Она, в частности, предполагает отказ от принципа политики бюджетного выравнивания. Теперь основным станет принцип поляризованного развития, с выделением регионов-локомотивов. То есть поддержку федерального центра будут получать те, кто будет стремиться развивать экономику своего региона, наращивать производственный, налоговый потенциал территории.

Эта идея нашла отклик в регионах. Томская и Омская области представили на заседании собственные долгосрочные планы развития регионов на десятилетие вперед. В частности, томичи выступили со "Стратегией развития Томской области", которая должна быть реализована до 2020 года. Сибирский федеральный округ показал свою программу - "Стратегия Сибири: партнерство власти и бизнеса во имя стабильности и устойчивого роста". Этот документ рассчитан до 2020 года и предполагает реализацию более ста инвестиционных проектов на территории Сибири.

Это все, что касается будущего региональных и местных бюджетов. Каждый проект предполагает на порядок лучший уровень жизни населения, а значит, иную бюджетную обеспеченность каждого региона, муниципального образования.

Если говорить о настоящем, то в регионах считают, что в первую очередь стоит навести порядок в межбюджетных отношениях. "Мы не должны в вольном порядке решать, кому и сколько дать денег. Это слишком субъективно, и в итоге средства получает та территория, у которой более серьезное лобби в облсовете, - говорит председатель комитета по бюджетной, налоговой и финансово-кредитной политике Новосибирского областного Совета депутатов Виктор Осин. - Это неверный подход: таких историй, какие бывают на заседаниях бюджетного комитета, когда речь заходит о формировании расходной части областного бюджета, не должно быть, Федеральному центру необходимо определить нормативы расходов муниципальных образований и нормы дотаций, помощи. Тогда нам будет легче, а муниципальным образованиям - проще выстраивать собственный бюджет. Они будут четко представлять, каков их бюджет в этом году, в следующем и на несколько лет вперед. Тогда-то и можно будет думать о стратегическом планировании".

Сегодняшнюю систему межбюджетных отношений в регионах мягко называют "непрозрачной". Но у федерального центра именно сейчас есть реальная возможность исправить ситуацию. Как раз завершена пятилетняя программа развития бюджетного федерализма, утвержденная правительством в 2001 году и реализованная Министерством финансов. В аналогичной программе, также рассчитанной на пять лет, правительство, вероятно, определит новые принципы межбюджетных отношений. Но на каждом уровне власти рассчитывают на понимание своих проблем остальными участниками межбюджетных отношений.