Фарватер индустриализации

Тема недели
Москва, 05.12.2005
«Эксперт Сибирь» №46 (96)
В Сибири намечается период экономической "оттепели": власть и частный бизнес постепенно находят общие точки соприкосновения

О начале "оттепели" свидетельствует новая версия Стратегии экономического развития Сибири (СЭРС), представленная в ноябре на Высшем экономическом совете Сибирского федерального округа. Впрочем, в самих властных структурах предпочитают не называть ее версией - считается, что документ полностью переработан и имеет лишь отдаленное сходство с тем вариантом, который готовился в Сибири 5 лет назад. В целом это действительно так. И нынешнее название - "Стратегия Сибири: партнерство власти и бизнеса во имя социальной стабильности и устойчивого развития" - отражает свежую тенденцию: государство намерено предложить бизнесу новые правила игры и ждет от него реальных шагов.

Начало конца

Когда в конце 2000 года новый российский президент Владимир Путин, проработавший на этом посту 8 месяцев, впервые приехал в Новосибирск, ему представили на рассмотрение материалы к проекту "Государственная концепция развития Сибири на долгосрочную перспективу". Готовилась она и в кабинетах чиновничьего аппарата, и в научно-исследовательских институтах СО РАН (в частности, в Институте экономики и организации промышленного производства и Объединенном институте геологии, геофизики и минералогии). Получился не административный документ, по которому федеральная власть должна мгновенно откликнуться на региональные проблемы, накопившиеся в 1990-е годы, а научно обоснованный подход к комплексному развитию важнейшего макрорегиона страны - Сибири.

Позже Владимир Путин дал распоряжение правительству и администрации президента совместно с Российской академией наук, министерствами и ведомствами разработать Стратегию экономического развития Сибири. В результате проект, подготовленный в регионах и переданный на верхние этажи власти, оказался в административной мясорубке, где его настолько сильно откорректировали, что от первоначального варианта мало что осталось. Оно и понятно: проект-выскочка (ни один из остальных шести федеральных округов не представлял на таком уровне разработку собственной стратегии) встретил раздражение и критику в федеральных ведомствах. Но и сам документ разрабатывался в форме некоего вызова центру. Например, предлагалось внести изменения в налоговые отношения регионов и центра. Ответ последовал жесткий: региональные власти должны заниматься региональными проблемами и не "встревать" в вопросы федерального значения, к тому же затрагивающие нормативную сторону. Принципиальная же позиция сибиряков заключалась в том, что регионы могут и обязаны участвовать в корректировке государственной политики - экономической, инвестиционной, социальной.

Разногласия между разработчиками Стратегии и ведомствами высшего эшелона власти, в частности Министерством экономического развития и торговли, Министерством финансов, оказались слишком велики, чтобы найти разумный компромисс. Центральный аппарат выиграл противостояние: в 2002 году на заседании правительства приняли выхолощенный, а потому абсолютно бесполезный документ. На что, видимо, и делался расчет: такого рода программа вообще не работает, это отлично понимали на федеральном уровне, а позже стало очевидным и в регионе.

Факторы провала

Определим ряд причин, которые, на наш взгляд, привели к провалу официального правительственного документа (и в новой версии оказались учтенными и исключенными). Прежде всего он не стал руководством к действию. В нем слабо отражались институциональные условия и механизмы реализации Стратегии. Построенный по старым "отраслевым" шаблонам, он терял адресность. Это усиливалось проводившейся реформой госорганов и резким сокращением федеральных отраслевых министерств, которые не регулировали ситуацию в регионах и по большому счету оказались беспомощными во взаимодействиях с крупными частными компаниями. В то же время Стратегия не являлась политическим документом: в ней отсутствовала четкая позиция федерального центра по отношению к проблемам Сибири. Да и сам центр только-только начал приобретать черты жесткой административной машины и, возможно, усматривал в инициативе сибиряков сепаратистские настроения.

Другие причины связаны с общим дефектом социально-экономической политики государства: преобладание макроэкономического подхода и недоучет региональных аспектов структурной и инвестиционной политики. В Министерстве экономического развития и торговли РФ проблемы регулирования территориального развития страны отошли на второй план.

Обобщая, скажем, что в этих условиях даже самая тщательно разработанная стратегия развития любого региона фактически обречена на провал, так как не имеет реального "дружественного" контрагента на высшем уровне власти. Дело не только в "злой воле" федерального центра, но и в недостатках подхода самих разработчиков. Они не вполне учли некоторые экономические и политические реалии. Во-первых, излишне акцентировалось внимание на вопросе использования ренты от добычи природных ресурсов как одного из главных финансовых источников обеспечения мероприятий, заложенных в Стратегии. В современных условиях это практически нереализуемо, поскольку нет четких и прозрачных правил и механизмов ее изъятия и перераспределения. К тому же нужно учесть, что основные части природной ренты в России, нефтяная и газовая, создаются вне границ Сибирского федерального округа - основного ареала реализации СЭРС, а точнее, на территории Тюменской области и Ханты-Мансийского автономного округа, формально относящихся к Уральскому региону. Во-вторых, пассивное отношение к разработке Стратегии, диалогу с федеральными министерствами и ведомствами проявили как субъекты Федерации, так и представители крупного бизнеса. В результате принятый правительством вариант "провис", провалился в противоречия между интересами центра, регионов, частного бизнеса и населения.

Но важным оказалось другое: государство признало, что Сибирь вправе иметь масштабный документ, определяющий ее направления развития.

В том числе и поэтому в январе 2005 года в Томске на совместном заседании двух Советов - Сибирского федерального округа и Межрегиональной ассоциации "Сибирское соглашение" - приняли решение разработать новую версию Стратегии социально-экономического развития Сибири.

Сырье и технологии

После переработки основных положений документ прибрел новое содержание. Проблема отсутствия адресности разрешена так называемым проектным принципом: "В основу Стратегии положено около сорока крупных и шестидесяти средних инвестиционных проектов, а также более трехсот подлежащих освоению законченных научных разработок. <...> Их реализация обеспечит с учетом мультипликативного эффекта получение не менее 45-50% всего прироста валового регионального продукта Сибирского федерального округа" (цитата из новой СЭРС). Развитие Сибири может быть реализовано именно через крупные инвестиционные проекты. Их кластеризация - в топливно-энергетическом (от "нефтянки" до возведения ТЭЦ), металлургическом и горнодобывающем (строительство новых алюминиевых заводов, освоение месторождений золота, медных и прочих руд) и лесопромышленном комплексах (развитие глубокой переработки древесины) - дает региону некий каркас, на который остается только нарастить социально-экономическое содержание.

Сырьевая ориентированность Стратегии сохраняется. Основной вес в стоимостной структуре проектов - около 88% необходимого финансирования - принадлежит сырьевому комплексу: нефтегазовому - 80%, доля металлургической и горнорудной отрасли - 6,8%, лесного комплекса - 1,6%. Но в СЭРС присутствует и несырьевой комплекс: инновационная, рекреационная сферы, торговля. Развитие инновационной инфраструктуры и реализация проектов научных центров в Новосибирске, Томске, Красноярске и Иркутске ложится нагрузкой в 1,3 млрд долларов на федеральный и региональный бюджеты.

Инвестиционная емкость сферы туризма - развитие и строительство курортов на юге Сибири и на Байкале - не определена. Здесь, как и в торговле, делается ставка на участие бизнеса. На создание сети супермаркетов компании "Сибирская губерния" в нескольких городах Сибири, а также строительство двух гипермаркетов IKEA в Омске и Новосибирске может быть затрачено порядка 700 млн долларов.

Хотя уйти от сложившейся сырьевой ориентации не удалось, это и не должно особо тревожить богатый природными ресурсами регион. Существуют другие проблемы. "Прежде необходимо произвести модернизацию производственного комплекса, а затем на его основе переходить от сырьевой ориентации экономики к высокотехнологичной. Резкий скачок к высоким технологиям Сибирь объективно не сможет сделать сразу", - считает научный сотрудник ИЭОПП Виктор Чурашов.

Точка отсчета

Инвестиционный потенциал Сибири по Стратегии разделен на два периода: до 2015-го и до 2020 года. Суммарно он составляет 202,7-214,1 млрд долларов. Суммы огромные, поэтому возникает закономерный вопрос: откуда брать финансирование? Очевидно, что региональные бюджеты потянуть расходы такого масштаба не в состоянии: инвестиционная составляющая в структуре бюджетов областей, краев и округов увеличивается, но недостаточными темпами для принятия дополнительной инвестиционной нагрузки.

Стоит ли ожидать инвестиций от бизнеса? Проблема в том, что сибирский регион относится к сложным для освоения территориям из-за природно-климатических условий и несбалансированного расселения людей, размещения производственных сил. Привлечь стратегического инвестора, учитывающего и сроки окупаемости инвестиционных проектов, и наличие инфраструктуры (например, дорог, трудовых ресурсов) непросто. Значит, потребуются серьезные вложения со стороны государства. Но оно готово покрыть лишь 15% общей потребности в инвестициях, выделив 32,1 млрд долларов. Остальными источниками должны стать: 40%, или 85,6 млрд долларов, - собственные ресурсы компаний (за счет чистой прибыли и амортизационных отчислений); до 15% - сбережения населения (за счет оптимизации работы банковского сектора); до 15% - займы и долгосрочные кредиты; 15% - стратегические инвесторы, в том числе из-за пределов Сибири.

Понятно, что деньги частные придут лишь после денег государственных. Инвесторам требуются определенные гарантии надежности и безопасности. Частично такие гарантии заложены в Стратегии: предлагается создать государственные корпорации, привлекающие инвестиционные ресурсы в долгосрочные и рискованные для вложений комплексы, например транспортный. Кроме того, предлагается обеспечить финансирование социально-экономических проектов в рамках отдельной федеральной целевой программы по реализации СЭРС.

Большим спросом со стороны частного капитала будут пользоваться сырьевые инвестиционные проекты: в сибирском регионе действует достаточное число компаний, входящих в структуры федеральных холдингов: РУСАЛ, "Норильский никель", СУАЛ в металлургическом секторе; "Газпром", ЮКОС и "Роснефть" в нефте- и газодобывающем. Причем эти компании вполне успешные: например, благодаря сохраняющейся продолжительное время благоприятной мировой конъюнктуре на никель, медь и платину чистая прибыль "Норникеля" в 2004 году увеличилась в два раза по сравнению с 2003-м, превысив 1,8 млрд долларов. А высокие мировые цены на нефть увеличили прибыль "Роснефти" на 32% (до 973 млн долларов).

Часть финансирования могут взять на себя иностранные компании. Но речи о создании ими развитой инфраструктуры при освоении проектов не идет. И понять иностранцев можно - это лишние расходы на территории чужой страны, в которой пока еще достаточно высокие инвестиционные риски, слишком продолжительные сроки окупаемости проектов, а также невнятное налоговое законодательство. К примеру, применяемый сейчас принцип "плоской" шкалы налога на добычу полезных ископаемых требует корректировки - его ставка должна быть дифференцирована. "Месторождения различаются по качеству - чем труднее вести добычу, тем больше увеличиваются расходы и возрастает себестоимость, - считает заведующий отделом анализа и прогнозирования развития отраслевых систем ИЭОПП Мирон Ягольницер. - Брать одну и ту же ставку налога с тонны природного ресурса, добытой в разных условиях, экономически неправильно". В случае пересмотра системы отношений между властью и бизнесом последний может идти в фарватере государственных решений, но ему нужен ориентир развития и уверенность в том, что этот путь поддерживает государство.

Считать, что новая Стратегия идеальна, - неверно: задействовать инертный инвестиционный механизм в описанных выше условиях сложно. Документ все же представляет собой программу-максимум, и часть проектов, безусловно, окажутся труднореализуемыми. Но на ее основании региональные власти смогут выходить на федеральный центр с конструктивными предложениями по увеличению благосостояния сибирского региона не только за счет государственных средств.

Инвестиционные проекты Сибири до 2020 года
Основные индикаторы развития Сибирского федерального округа до 2020 года (в текущих ценах)

У партнеров

    Реклама