О начале "оттепели" свидетельствует новая версия Стратегии экономического развития Сибири (СЭРС), представленная в ноябре на Высшем экономическом совете Сибирского федерального округа. Впрочем, в самих властных структурах предпочитают не называть ее версией - считается, что документ полностью переработан и имеет лишь отдаленное сходство с тем вариантом, который готовился в Сибири 5 лет назад. В целом это действительно так. И нынешнее название - "Стратегия Сибири: партнерство власти и бизнеса во имя социальной стабильности и устойчивого развития" - отражает свежую тенденцию: государство намерено предложить бизнесу новые правила игры и ждет от него реальных шагов.

Начало конца

Когда в конце 2000 года новый российский президент Владимир Путин, проработавший на этом посту 8 месяцев, впервые приехал в Новосибирск, ему представили на рассмотрение материалы к проекту "Государственная концепция развития Сибири на долгосрочную перспективу". Готовилась она и в кабинетах чиновничьего аппарата, и в научно-исследовательских институтах СО РАН (в частности, в Институте экономики и организации промышленного производства и Объединенном институте геологии, геофизики и минералогии). Получился не административный документ, по которому федеральная власть должна мгновенно откликнуться на региональные проблемы, накопившиеся в 1990-е годы, а научно обоснованный подход к комплексному развитию важнейшего макрорегиона страны - Сибири.

Позже Владимир Путин дал распоряжение правительству и администрации президента совместно с Российской академией наук, министерствами и ведомствами разработать Стратегию экономического развития Сибири. В результате проект, подготовленный в регионах и переданный на верхние этажи власти, оказался в административной мясорубке, где его настолько сильно откорректировали, что от первоначального варианта мало что осталось. Оно и понятно: проект-выскочка (ни один из остальных шести федеральных округов не представлял на таком уровне разработку собственной стратегии) встретил раздражение и критику в федеральных ведомствах. Но и сам документ разрабатывался в форме некоего вызова центру. Например, предлагалось внести изменения в налоговые отношения регионов и центра. Ответ последовал жесткий: региональные власти должны заниматься региональными проблемами и не "встревать" в вопросы федерального значения, к тому же затрагивающие нормативную сторону. Принципиальная же позиция сибиряков заключалась в том, что регионы могут и обязаны участвовать в корректировке государственной политики - экономической, инвестиционной, социальной.

Разногласия между разработчиками Стратегии и ведомствами высшего эшелона власти, в частности Министерством экономического развития и торговли, Министерством финансов, оказались слишком велики, чтобы найти разумный компромисс. Центральный аппарат выиграл противостояние: в 2002 году на заседании правительства приняли выхолощенный, а потому абсолютно бесполезный документ. На что, видимо, и делался расчет: такого рода программа вообще не работает, это отлично понимали на федеральном уровне, а позже стало очевидным и в регионе.

Факторы провала

Определим ряд причин, которые, на наш взгляд, привели к провалу официального правительственного документа (и в новой версии оказались учтенными и исключенными). Прежде всего он не стал руководством к действию. В нем слабо отражались институциональные условия и механизмы реализации Стратегии. Построенный по старым "отраслевым" шаблонам, он терял адресность. Это усиливалось проводившейся реформой госорганов и резким сокращением федеральных отраслевых министерств, которые не регулировали ситуацию в регионах и по большому счету оказались беспомощными во взаимодействиях с крупными частными компаниями. В то же время Стратегия не являлась политическим документом: в ней отсутствовала четкая позиция федерального центра по отношению к проблемам Сибири. Да и сам центр только-только начал приобретать черты жесткой административной машины и, возможно, усматривал в инициативе сибиряков сепаратистские настроения.

Другие причины связаны с общим дефектом социально-экономической политики государства: преобладание макроэкономического подхода и недоучет региональных аспектов структурной и инвестиционной политики. В Министерстве экономического развития и торговли РФ проблемы регулирования территориального развития страны отошли на второй план.

Обобщая, скажем, что в этих условиях даже самая тщательно разработанная стратегия развития любого региона фактически обречена на провал, так как не имеет реального "дружественного" контрагента на высшем уровне власти. Дело не только в "злой воле" федерального центра, но и в недостатках подхода самих разработчиков. Они не вполне учли некоторые экономические и политические реалии. Во-первых, излишне акцентировалось внимание на вопросе использования ренты от добычи природных ресурсов как одного из главных финансовых источников обеспечения мероприятий, заложенных в Стратегии. В современных условиях это практически нереализуемо, поскольку нет четких и прозрачных правил и механизмов ее изъятия и перераспределения. К тому же нужно учесть, что основные части природной ренты в России, нефтяная и газовая, создаются вне границ Сибирского федерального округа - основного ареала реализации СЭРС, а точнее, на территории Тюменской области и Ханты-Мансийского автономного округа, формально относящихся к Уральскому региону. Во-вторых, пассивное отношение к разработке Стратегии, диалогу с федеральными министерствами и ведомствами проявили как субъекты Федерации, так и представители крупного бизнеса. В результате принятый правительством вариант "провис", провалился в противоречия между интересами центра, регионов, частного бизнеса и населения.

Но важным оказалось другое: государство признало, что Сибирь вправе иметь масштабный документ, определяющий ее направления развития.

В том числе и поэтому в январе 2005 года в Томске на совместном заседании двух Советов - Сибирского федерального округа и Межрегиональной ассоциации "Сибирское соглашение" - приняли решение разработать новую версию Стратегии социально-экономического развития Сибири.

Сырье и технологии

После переработки основных положений документ прибрел новое содержание. Проблема отсутствия адресности разрешена так называемым проектным принципом: "В основу Стратегии положено около сорока крупных и шестидесяти средних инвестиционных проектов, а также более трехсот подлежащих освоению законченных научных разработок. <...> Их реализация обеспечит с учетом мультипликативного эффекта получение не менее 45-50% всего прироста валового регионального продукта Сибирского федерального округа" (цитата из новой СЭРС). Развитие Сибири может быть реализовано именно через крупные инвестиционные проекты. Их кластеризация - в топливно-энергетическом (от "нефтянки" до возведения ТЭЦ), металлургическом и горнодобывающем (строительство новых алюминиевых заводов, освоение месторождений золота, медных и прочих руд) и лесопромышленном комплексах (развитие глубокой переработки древесины) - дает региону некий каркас, на который остается только нарастить социально-экономическое содержание.

Сырьевая ориентированность Стратегии сохраняется. Основной вес в стоимостной структуре проектов - около 88% необходимого финансирования - принадлежит сырьевому комплексу: нефтегазовому - 80%, доля металлургической и горнорудной отрасли - 6,8%, лесного комплекса - 1,6%. Но в СЭРС присутствует и несырьевой комплекс: инновационная, рекреационная сферы, торговля. Развитие инновационной инфраструктуры и реализация проектов научных центров в Новосибирске, Томске, Красноярске и Иркутске ложится нагрузкой в 1,3 млрд долларов на федеральный и региональный бюджеты.

Инвестиционная емкость сферы туризма - развитие и строительство курортов на юге Сибири и на Байкале - не определена. Здесь, как и в торговле, делается ставка на участие бизнеса. На создание сети супермаркетов компании "Сибирская губерния" в нескольких городах Сибири, а также строительство двух гипермаркетов IKEA в Омске и Новосибирске может быть затрачено порядка 700 млн долларов.

Хотя уйти от сложившейся сырьевой ориентации не удалось, это и не должно особо тревожить богатый природными ресурсами регион. Существуют другие проблемы. "Прежде необходимо произвести модернизацию производственного комплекса, а затем на его основе переходить от сырьевой ориентации экономики к высокотехнологичной. Резкий скачок к высоким технологиям Сибирь объективно не сможет сделать сразу", - считает научный сотрудник ИЭОПП Виктор Чурашов.

Точка отсчета

Инвестиционный потенциал Сибири по Стратегии разделен на два периода: до 2015-го и до 2020 года. Суммарно он составляет 202,7-214,1 млрд долларов. Суммы огромные, поэтому возникает закономерный вопрос: откуда брать финансирование? Очевидно, что региональные бюджеты потянуть расходы такого масштаба не в состоянии: инвестиционная составляющая в структуре бюджетов областей, краев и округов увеличивается, но недостаточными темпами для принятия дополнительной инвестиционной нагрузки.

Стоит ли ожидать инвестиций от бизнеса? Проблема в том, что сибирский регион относится к сложным для освоения территориям из-за природно-климатических условий и несбалансированного расселения людей, размещения производственных сил. Привлечь стратегического инвестора, учитывающего и сроки окупаемости инвестиционных проектов, и наличие инфраструктуры (например, дорог, трудовых ресурсов) непросто. Значит, потребуются серьезные вложения со стороны государства. Но оно готово покрыть лишь 15% общей потребности в инвестициях, выделив 32,1 млрд долларов. Остальными источниками должны стать: 40%, или 85,6 млрд долларов, - собственные ресурсы компаний (за счет чистой прибыли и амортизационных отчислений); до 15% - сбережения населения (за счет оптимизации работы банковского сектора); до 15% - займы и долгосрочные кредиты; 15% - стратегические инвесторы, в том числе из-за пределов Сибири.

Понятно, что деньги частные придут лишь после денег государственных. Инвесторам требуются определенные гарантии надежности и безопасности. Частично такие гарантии заложены в Стратегии: предлагается создать государственные корпорации, привлекающие инвестиционные ресурсы в долгосрочные и рискованные для вложений комплексы, например транспортный. Кроме того, предлагается обеспечить финансирование социально-экономических проектов в рамках отдельной федеральной целевой программы по реализации СЭРС.

Большим спросом со стороны частного капитала будут пользоваться сырьевые инвестиционные проекты: в сибирском регионе действует достаточное число компаний, входящих в структуры федеральных холдингов: РУСАЛ, "Норильский никель", СУАЛ в металлургическом секторе; "Газпром", ЮКОС и "Роснефть" в нефте- и газодобывающем. Причем эти компании вполне успешные: например, благодаря сохраняющейся продолжительное время благоприятной мировой конъюнктуре на никель, медь и платину чистая прибыль "Норникеля" в 2004 году увеличилась в два раза по сравнению с 2003-м, превысив 1,8 млрд долларов. А высокие мировые цены на нефть увеличили прибыль "Роснефти" на 32% (до 973 млн долларов).

Часть финансирования могут взять на себя иностранные компании. Но речи о создании ими развитой инфраструктуры при освоении проектов не идет. И понять иностранцев можно - это лишние расходы на территории чужой страны, в которой пока еще достаточно высокие инвестиционные риски, слишком продолжительные сроки окупаемости проектов, а также невнятное налоговое законодательство. К примеру, применяемый сейчас принцип "плоской" шкалы налога на добычу полезных ископаемых требует корректировки - его ставка должна быть дифференцирована. "Месторождения различаются по качеству - чем труднее вести добычу, тем больше увеличиваются расходы и возрастает себестоимость, - считает заведующий отделом анализа и прогнозирования развития отраслевых систем ИЭОПП Мирон Ягольницер. - Брать одну и ту же ставку налога с тонны природного ресурса, добытой в разных условиях, экономически неправильно". В случае пересмотра системы отношений между властью и бизнесом последний может идти в фарватере государственных решений, но ему нужен ориентир развития и уверенность в том, что этот путь поддерживает государство.

Считать, что новая Стратегия идеальна, - неверно: задействовать инертный инвестиционный механизм в описанных выше условиях сложно. Документ все же представляет собой программу-максимум, и часть проектов, безусловно, окажутся труднореализуемыми. Но на ее основании региональные власти смогут выходить на федеральный центр с конструктивными предложениями по увеличению благосостояния сибирского региона не только за счет государственных средств.