Агломерации сегодня на пике моды. Но пока их развитию мешает отсутствие самого понятия в юридической и экономической практике. Проект по созданию агломерации на базе Иркутска, Ангарска и Шелехова — самый проработанный из существующих в России. В начале мая он стал темой обсуждения на заседании Правительства РФ.

Мода на укрупнение

Городские агломерации — крайне модное сегодня понятие, взятое чиновниками из экономической теории. Там прописано, что компактное скопление населенных пунктов, объединенных в сложную динамическую систему интенсивными производственными, хозяйственными и культурно-бытовыми связями, обладает массой преимуществ. Экономические географы указывают среди таковых высокую концентрацию производства, квалифицированных кадров, услуг и инфраструктуры.

Предпосылки создания агломераций просты. Главной является маятниковая миграция населения, включающая в себя ежедневные поездки людей на работу, учебу, для проведения досуга или отдыха. Это требует полуторачасовой доступности, наличия регулярных маршрутов различных видов общественного транспорта, а также общего аэропорта, железнодорожного вокзала, речного порта.

Важная особенность объединений — стихийный характер их появления, не зависящий от желания отдельных чиновников. По сути, «зоны влияния» возникают вокруг любого крупного города. Задача власти состоит только в том, чтобы использовать потенциал агломераций для комплексного развития территорий.

Мощнейшие агломерации в России сформированы вокруг Москвы и Санкт-Петербурга. Это закономерно, ведь в двух столичных городах только по официальным данным проживает десятая часть населения всей страны. Кроме того, территории Московской и Ленинградской областей связаны с городами транспортными коридорами, прежде всего электричками и автомагистралями. Все остальные городские объединения страны существенно отстают от них и по количеству сконцентрированного в них населения, и по экономическому потенциалу, и по политическому влиянию. Но самое главное — отстают по уровню развития инфраструктуры.

Моноцентрическая структура страны с доминирующим положением Москвы давно создает ненужные перекосы в развитии территорий. «Страна-головастик» уязвима геополитически. «Москва со своими капиталами как одна единица агломерации не в состоянии развивать всю страну, поэтому необходимо искать точки роста экономики на всем пространстве России, создавая мощные объединения, связанные скоростными транспортными структурами», — подчеркивал министр регионального развития России Владимир Яковлев.

Правовое бессилие

Сдвиг в сторону пространственного развития в экономической политике государства действительно произошел. Однако городские агломерации пока не стали реальными точками роста. Мешает этому их юридическое бесправие. Ни в одном из действующих федеральных законов слово «агломерация» не упомянуто, не оперирует этим термином и юридическая наука. Правовое бесправие этих образованиий приводит к тому, что в большинстве случаев их развитие происходит стихийно и никак не регулируется на региональном уровне. Кроме того, в состав любых агломераций входят муниципальные образования, которые не включены в систему органов государственной власти. Попытки губернаторов комплексно развивать территории зачастую натыкаются на неспособность мэров договариваться, а также на их нежелание делиться властью и бюджетными полномочиями. В результате стихийно сложившиеся агломерации продолжают вялотекущее развитие, страдая прежде всего от отсутствия нормальной инфраструктуры.

Собственно, именно решение инфраструктурных проблем и лежит в основе проектов слияний городов в России, уже озвученных некоторыми регионами. Например, руководство Вологодской области планирует объединить административно-политическую столицу региона — Вологду и крупнейший индустриальный центр области — Череповец (расстояние между ними — около 130 км). «Череповец является крупнейшим металлургическим центром, в Вологде развиты сферы машиностроения, среднего и малого бизнеса, деревопереработки. Перед нами стоит задача сделать максимально удобной миграцию трудовых ресурсов между двумя городами. Тем более что расстояние от областной столицы до Череповца можно преодолеть за 60–80 минут», — подчеркивает начальник департамента экономики Вологодской области Леонид Йогман.

Соединить территории агломерации скоростными трамвайными и железнодорожными линиями планируют и власти Иркутской области, где сегодня разработан наиболее четкий проект, предполагающий слияние Иркутска, Ангарска, Шелехова, а также населенных пунктов одноименных районов области.

Юго-восточный мегапроект

«Осуществление этого мегапроекта направлено на повышение качества городской системы управления, создание транспортной и социальной инфраструктуры, отвечающей требованиям современного мегаполиса. Он также будет способствовать интенсификации реализации крупных инвестиционных проектов, развитию инновационных технологий, связанных с концентрацией специалистов высокой квалификации, и формированию единого научно-производственного пространства, — отмечалось в материалах к заседанию кабинета министров, размещенных на официальном сайте правительства. — В геополитическом аспекте формирование мощного развивающегося городского образования на юго-востоке Сибири, привлекающего и удерживающего население, позволит создать опору для дальнейшего укрепления экономической, социальной и политической роли России в этом регионе».

«Агломерация Иркутск–Ангарск–Шелехов станет центром, который контролирует транспортные, энергетические и миграционные потоки между европейской частью России и Азиатско-Тихоокеанским регионом, «точкой роста» на карте страны, фактором развития прилегающих территорий, источником возникновения и распространения инноваций», — говорит директор Фонда, депутат иркутского Законодательного Собрания Алексей Козьмин (главный идеолог проекта).

Как отмечают в Фонде регионального развития Иркутской области, агломерация как таковая сложилась. Среднесуточная маятниковая миграция между городами уже говорит об их едином транспортном пространстве. Города также имеют общую электроэнергетическую инфраструктуру. Шелехов и Иркутск используют общий водозабор. В городах агломерации проживает 37% населения области, предприятия, расположенные в ней, создают 54% объема реализации продукции и 40% прибыли Иркутской области (в Иркутске, ядре объединения, проживает почти половина городского населения региона).

Речь идет только о том, чтобы за счет масштабных инвестиций в инфраструктуру интенсифицировать межгородские связи. Для этого в рамках реализации проекта выделяется несколько крупных инвестиционных проектов.

Во-первых, речь идет о строительстве новых транспортных магистралей — автобанов, скоростных трамвайных и железнодорожных линий. Задача проста — улучшить транспортные взаимосвязи между поселениями агломерации. Общие затраты на создание полноценной транспортной инфраструктуры, по самым скромным подсчетам, составят около 10 млрд рублей.

Во-вторых, в рамках проекта объединения планируется модернизировать существующий аэропорт Иркутска, а также построить новый международный терминал. Последний проект, по предварительным подсчетам, обойдется в 93,8 млрд рублей, причем большую долю средств должны будут внести частные инвесторы.

На территории Ангарска предполагается создать промышленно-производственную зону (по прогнозам, на это понадобится до 3 млрд рублей федерального бюджета). А в поселке Листвянка Иркутского района (на берегу Байкала) уже строится туристско-рекреационная зона. В намерениях — сделать там круглогодичный курорт, охватывающий различные виды туризма. На создание туристской инфраструктуры при затратах в 4,3 млрд рублей из федерального бюджета планируется привлечь более 10,3 млрд рублей частных инвестиций.

В администрации области уже подсчитали, что на реализацию проекта агломерации понадобится в общей сложности 291,7 млрд рублей, в том числе 31,2 млрд рублей федерального финансирования. По словам губернатора области Александра Тишанина, регион уже согласовал с Минэкономразвития и Минтрансом инфраструктурные проекты: «создание нового транспортного узла, строительство автодороги на участке обхода Иркутска и завершение строительства мостового перехода через реку Ангара в Иркутске». Некоторые крупные проекты (в частности, аэропорт) могут быть профинансированы за счет средств Инвестиционного фонда.

Формат единения

Общая площадь агломерации составит 2,4 тыс. кв. км, а численность населения — около 1 млн человек, что позволит создать на востоке России крупный город-миллионник (отметим, что за Уралом расположено всего два миллионника — Омск и Новосибирск). При этом уникальной особенностью Иркутской агломерации является то обстоятельство, что речь о механическом слиянии территорий в одно муниципальное образование не идет. Как рассказали в Фонде регионального развития Иркутской области, сегодня рассматриваются две модели организации публичной власти на территории проектируемого мегаполиса.

Первая форма — создание добровольного объединения муниципальных образований Большой Иркутск. Минусы такой формы очевидны. Согласно закону, объединения муниципалитетов не вправе приобретать и осуществлять функции органов местного самоуправления. Поэтому авторитет ассоциации будет основан исключительно на основе всестороннего признания ее политической роли. По приказу такого признания добиться не получится.

Второй путь кажется более оптимальным. По аналогии с Усть-Ордынским Бурятским административным округом (такое название бывшая автономия получила в связи с вхождением в состав Иркутской области), имеющим особый статус, возможно создание аналогичной административно-территориальной единицы, объединяющей в себе несколько муниципальных образований второго уровня (муниципальных районов, городских округов). При таком подходе Большой Иркутск получит юридический статус и границы без вмешательства в территориальную компетенцию органов местного самоуправления. Причем данный округ может быть создан законом Иркутской области, это разрешает Устав региона. Дополнительный уровень власти в виде территориальных окружных управлений усложнит систему и увеличит затраты на ее обслуживание. Зато позволит более оперативно решать вопросы развития агломерации как единого целого.

Итак, проект Иркутской агломерации наиболее близок к реализации. Поэтому он может стать пилотным проектом организации межмуниципального сотрудничества, где будут отработаны механизмы реализации подобных проектов для всех других регионов России. Учитывая географическое положение Иркутской области по отношению к Дальнему Востоку, в развитие которого планируются серьезные государственные инвестиции, можно констатировать, что проект объединения не останется красивой мечтой, а станет полноценной реальностью.