Региональное развитие наконец-то стало для федерального центра одним из главных приоритетов экономической политики. За последние годы существенно увеличилось финансирование проектов и программ в субъектах федерации как по традиционным источникам (федеральные целевые и адресные инвестиционные программы), так и за счет вновь созданных механизмов — особых экономических зон и технопарков, концессий, Инвестфонда, венчурной компании, Банка развития. И хотя до сих пор Москва старается действовать на этом поле поступательно, избегая радикальных шагов, радует, что движение хотя бы началось. О том, что скорость его от столицы к окраинам будет только нарастать, свидетельствует и усиление Минрегиона, функции и полномочия которого были существенно расширены под нового руководителя — одного из ближайших соратников Владимира Путина, бывшего полпреда в Южном федеральном округе Дмитрия Козака.

Тот, кто останется

И хотя впереди выборы не только нового президента, но и формирование нового правительства (напомним, после подведения итогов голосования нынешний состав кабинета министров должен будет подать в отставку), очевидно, что ключевые посты в министерствах, занятые после прошедшей незадолго до думских выборов перестройки правительства, вряд ли обретут новых хозяев. В том числе и прежде полумертвый Минрегион. Тем более что по указу президента полномочия ведомства были существенно расширены и увеличены. Так, Дмитрию Козаку переданы функции по предоставлению господдержки за счет средств Инвестфонда России (ранее за этот блок отвечало Минэкономразвития), согласованию федеральных целевых программ (ФЦП) и ведомственных целевых программ в части, касающейся комплексного территориального развития, а также функции по осуществлению прав госзаказчика ФЦП, связанных с экономическим развитием регионов и муниципалитетов. В этой связи Минрегион будет обязан осуществлять разработку и согласование с Минфином и иными заинтересованными ведомствами методик выделения средств господдержки субъектам РФ и муниципальным образованиям и вносить их в Правительство России на утверждение. На министерство была также возложена координация деятельности госкорпорации «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», из которого с 2008 года пойдет финансирование затрат на снос и реконструкцию ветхого и аварийного жилья. И этот список, в финансовом плане «стоящий» сотни миллиардов рублей, далеко не полон. Такое перераспределение функций между ранее влиятельным МЭРТом и прежде слабым Минрегионом говорит о том, что Дмитрий Козак явно не был назначен министром на короткое время. Поэтому, на наш взгляд, Козак не должен потерять пост в новом составе правительства, которое будет сформировано после президентских выборов.

Но раз Козак пришел в Минрегион надолго, он вряд ли будет безразлично распределять миллиардные ресурсы Инвестфонда и «рулить» астрономическими суммами федеральных целевых программ. Кроме контроля над «региональным развитием», на которое федеральный бюджет в последние годы выделяет значительные средства, перед Козаком, по всей видимости, поставлены и более масштабные задачи. А именно — превратить федеральные инструменты поддержки в реальные механизмы развития российских территорий. В этом сложном и длительном процессе Дмитрию Козаку придется решить как минимум три базовых вопроса.

Вопрос первый

Главный вопрос, на наш взгляд, — в качестве взаимодействия по линии «центр–регионы». На первый план здесь выходит вопрос реформирования системы распределения полномочий, которая давно вызывает нарекания у чиновников всех уровней и рангов. Еще в октябре, выступая на парламентских слушаниях в Совете Федерации с докладом «О состоянии государственной региональной политики в РФ и ее правового регулирования», Дмитрий Козак заявил, что «необходимо передать в регионы максимальное количество полномочий, оставив за федеральным центром только те из них, которые требуют централизованного контроля на федеральном уровне».

О чем в данном случае идет речь? Прежде всего о реформе территориальных органов федеральных ведомств. Создав «огромную армию территориальных органов федеральных структур», центр нанес «огромный урон не только развитию регионов, но и региональной политике», — признал осенью глава Минрегиона. По его данным, только в Ростовской области количество чиновников в региональных органах власти и органах местного самоуправления, вместе взятых, и количество чиновников в территориальных органах федеральных ведомств соотносятся как 1:3. При этом федеральными остаются органы, от деятельности которых в наибольшей степени зависят экономическое развитие региона, инвестиционный климат, количество административных барьеров для бизнеса. По словам Козака, управлять такой армией де-юре федеральных чиновников просто невозможно. «Формально это федеральные органы, а по факту, конечно же, на них ключевое влияние оказывает руководитель региональных или местных органов власти, — констатировал он. — Создав такое противоречие между формальным и фактическим положением для огромной армии людей, мы лишили власти субъектов механизма ответственности за конечный результат». Чтобы пресечь эту порочную практику, Козак предложил упразднить все существующие на местах федеральные органы власти, оставив только филиалы контрольных и силовых ведомств. А чтобы последние смогли эффективно выполнять свои обязанности, их нужно будет усилить, выведя из фактического подчинения губернаторов (министр предложил забрать у последних право согласовывать назначение руководителей терорганов) и наделив «правом по контролю деятельности и по отмене незаконных актов региональных руководителей» (сейчас центр может делать это только по решению прокуратуры).

Впервые за долгие годы Минрегион превратился из фиктивного ведомства в реальное министерство с сильным руководителем и мощным инструментарием

Однако в стратегическом плане куда важнее будет не столько перераспределить полномочия между чиновниками разных уровней власти, сколько более тонко настроить взаимосвязи между ними. Не секрет, что федеральные служащие часто не успевают за региональными коллегами. Это отмечал, к примеру, вице-губернатор Алтайского края Михаил Щетинин. По его словам, местные чиновники с опережением сработали по проекту создания на территории региона туристско-рекреационной зоны «Бирюзовая Катунь». Однако центр действовал с другой скоростью, из-за чего многие решения принимались очень долго. В итоге было потеряно самое главное — время. Еще одно доказательство — традиционные задержки с финансированием, которое выделяется из центра. Так, почти год регионы ждали обещанного «дорожного миллиарда», оплачивая работы подрядчиков из собственных средств. Да что дороги! Даже на проект «Комплексное развитие Нижнего Приангарья», который красноярский губернатор Александр Хлопонин разрекламировал на весь мир, федеральное финансирование шло почти год. Что чуть было не обернулось крупным скандалом в единственном сибирском регионе-доноре.

Юридическое мышление Дмитрия Козака и его прошлые опыты (в частности, не слишком удачная административная реформа) говорят о том, что перераспределением полномочий он все-таки займется и будет проводить эту реформу серьезно. Проблема только в том, что бюрократический механизм слабо поддается корректировке. Поэтому эффективность перестройки органов власти почти всегда остается низкой.

Вопрос второй

Второй большой пласт работы лежит в области инвестиционной политики. Ключевых задач здесь две. На первом месте — настройка инструментов инвестирования (особенно — государственно-частное партнерство, ГЧП) применительно к условиям отдельных макро- и микрорегионов. Россия — большая страна, ее территория огромна, а население по ней распределяется крайне неравномерно. В этой связи организация, например, особых экономических зон в ряде регионов либо затруднительна, либо просто невозможна. В частности, нынешний заместитель главы Минрегиона Камиль Исхаков еще в бытность свою полпредом президента на Дальнем Востоке говорил в интерью журналу «Эксперт», что закон об особых зонах применим только в западной части России. «Там ведь все рядом — сети, коммуникации, дороги, просто иногда нужно взять конкретный проект, поставить его в особый налоговый и таможенный режимы и ждать результата, который наверняка будет. Но у нас-то ничего такого нет! — сетовал Исхаков. — И чтобы сформировать где-то зону, для нее самой еще нужно создать условия». По мнению Исхакова, нужно даже не менять правила создания зон применительно к регионам Дальнего Востока. Нужно разработать вообще новый закон, который бы учитывал все условия, исторически сложившиеся на восточной окраине страны — тарифную составляющую, инфраструктурные ограничения.

Кстати, движение снизу в этом направлении уже началось. Так, в Липецкой области принят закон «Об особых экономических зонах регионального уровня», предусматривающий господдержку проектов в рамках региональных полномочий. В Новосибирской области идет строительство промышленно-логистического парка. Другими словами, на уровне отдельных регионов уже вовсю формируются зоны развития местного уровня. Ведь подобные инструменты привлекательны для инвесторов за счет упрощенного режима администрирования, инженерной обустроенности участков отводимой земли, наличия необходимой инфраструктуры. Как заявил на осеннем заседании Госсовета, проходившем в Уфе и посвященном как раз инвестиционной политике в регионах, губернатор Новосибирской области Виктор Толоконский, от федерального центра в данном случае требуется одно: узаконить статус региональных зон развития, отладить механизм их взаимодействия с федеральными институтами развития и урегулировать земельные отношения. «У субъектов федерации нет полномочий, чтобы принять полноценные решения по отводу земельных участков для реализации крупных инвестиционных проектов. Требуется много согласований, на них уходят месяцы, а порой годы», — отмечал в докладе Толоконский.

Фото: Валерий Титиевский

Еще более яркий пример — Инвестфонд. Этот инструмент ГЧП, изначально ориентированный на общенациональные проекты, имеет ограниченное применение. То же касается и ряда других его механизмов, например, концессий. В них заложены жесткие параметры, предполагающие крупные затраты на подготовку проектов, длительную процедуру согласования, большие объемы инвестиций. К примеру, 5 млрд рублей — нижний порог для проекта, претендующего на финансирование из Инвестфонда. Поэтому на том же Госсовете в Уфе было предложено «спустить» эти инструменты вниз и создать в федеральных округах или даже в отдельных регионах местные отделения Инвестиционного фонда и Банка развития, которые бы работали с региональными проектами. Как отмечал в своем докладе Виктор Толоконский, в таком случае можно было бы снизить минимальную планку стоимости проектов, уточнить требования по процедуре и объемам финансовых затрат на их разработку, но в то же время сохранить существующие механизмы предоставления государственной поддержки. В общем, гибкость в подходах к применению на практике созданных возможностей для финансирования проектов в регионах — одна из главных задач обновленного Минрегиона в области инвестиционной политики.

Не менее важная задача — увязка региональных программ и стратегий развития с большим количеством принятых ФЦП. «Нам необходимо отказаться от фантазии управления инвестиционными процессами в регионах», — заявил глава Минрегиона на тех же парламентских слушаниях. Игнорирование территориального аспекта инвестиционной политики, по его мнению, привело к значительной дифференциации в развитии регионов. Сегодня по уровню регионального валового продукта самые бедные и самые богатые регионы различаются в 35 раз, по уровню безработицы — в 29, по объему инвестиций в основной капитал — в 158 раз. По словам Козака, подавляющее большинство ФЦП содержат огромное множество региональных объектов. Так, в десяти ФЦП, закрепленных за Минрегионом, всего 0,86% объема занимают федеральные объекты. Остальное — результат лоббистских усилий региональных и местных чиновников. Понятно, что такая ситуация ведет к хроническому недофинансированию объектов и росту недостроя. К примеру, из числа федеральных объектов, начатых строительством в 2000–2006 годах, сегодня не закончено около 4 тыс. «Мы очень богатая страна, если можем таким образом поступать, — заметил Козак. — Закопаны в землю миллиарды, триллионы денег. Только по ЮФО стоимость недостроя — 69 миллиардов рублей». По его словам, федеральному центру нужно перестать бояться и передать функции по определению бюджетных инвестиций в регионы и муниципалитеты. «Они должны сами принимать решения о том, что, когда и в каких объемах строить», — подчеркнул Дмитрий Козак.

Что останется в данном случае Минрегиону? На самом деле, не так уж и мало. Напомним, раньше стратегии развития регионов всегда проходили обсуждение в министерстве, но реально ведомство могло только послушать региональных чиновников и дать им советы, что называется, по дружбе. Настоящие же решения принимались либо на заседаниях правительства по итогам рассмотрения этих же документов, либо — в Минэкономразвития, которое располагало внятным инструментарием поддержки местных инициатив. Теперь таким инструментарием располагает Минрегион. И совершенно очевидно, что его качественное использование будет еще одной головной болью для ведомства. Ведь Козаку и его подчиненным придется не только согласовывать региональные стратегии и планы с утвержденными ФЦП и другими инструментами федеральной поддержки. Министру придется «разруливать» конкурирующие или дублирующие проекты, смотря при этом на страну не с точки зрения ее административного деления (каждому губернатору хочется иметь под рукой и крупный завод, и автомагистраль, и особую зону), но — что сложнее — с точки зрения макрорегионального масштаба.

Вопрос третий

Еще один важный вопрос, для решения которого Дмитрию Козаку придется побороться с министром финансов, а теперь еще и вице-премьером Алексеем Кудриным, касается налогов. Точнее, распределения налогов между уровнями бюджетной системы. А в более глобальном плане — внедрения в практику реальных экономических стимулов для региональных руководителей, способных заинтересовать их в более эффективном развитии собственных территорий.

Пока напрямую Минрегион на эту тему громко не высказывался. Однако необходимость стимулирования в ведомстве понимают прекрасно. Видимо, чтобы не вступать в перепалки с Минфином, Козак заявил о необходимости изменить подходы к распределению федеральной помощи регионам. По объявленным им данным, за последние годы около 60% инвестиций из федерального бюджета приходилось на Москву, Санкт-Петербург и на десяток наименее развитых регионов. Оставшиеся же 40% делились между более чем 70 субъектами РФ. В результате такой финансовой политики объем федеральной помощи на душу населения в самых богатых с точки зрения доходов населения регионах и в самых бедных практически сравнялся и составил 2 100 и 2 183 рубля соответственно. Федеральная помощь, по мнению Козака, должна стимулировать органы исполнительной власти и местного самоуправления работать более эффективно. А чтобы это стремление переросло в рвение, нужно, к примеру, значительно увеличить объем федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ (на 2008 год в нем заложено всего 2,1 млрд рублей), средства которого можно будет использовать для финансового поощрения не успешных, а демонстрирующих наиболее динамичное развитие регионов. «Тогда сами регионы будут не выпрашивать у федерального центра дополнительные дотации, а наперегонки соревноваться за лучшие результаты», — заявил глава Минрегиона. Он также призвал выстраивать такие механизмы взаимодействия федерального центра с субъектами федерации, которые обеспечивали бы самостоятельность регионов с учетом их особенностей, а также механизмы ответственности федеральных, региональных и муниципальных властей за свои действия на территории. «Это должны быть не призывы к совести, не заклинания, а конкретные механизмы, обеспечивающие политическую и юридическую ответственность перед населением и вышестоящими органами власти», — сказал Козак.

Но введение фактически элементов «капиталистического соревнования» в стратегическом плане вряд ли сможет существенно изменить ситуацию. Ведь главный экономический стимул — это налоги. Правда, сама политическая система, сложившаяся в России в последние годы, препятствует излишней экономической самостоятельности регионов. Ведь финансовая зависимость от центра влечет и политическую зависимость, чего Кремль добивался все годы правления Владимира Путина. До системы взаимосвязей, сложившейся, например, в США (где штаты имеют право устанавливать собственные налоги), нам еще очень и очень далеко. Но это не значит, что двигаться в этом направлении совсем не нужно.

Возможно, вопрос все-таки будет решен радикально, тем более что о налоговых преференциях для ряда регионов в последнее время говорят очень часто, и говорят на самом высоком уровне. Так, в декабре о возможности введения специальных налоговых режимов на Чукотке, Камчатке, Сахалине и в Магаданской области заявил премьер-министр Виктор Зубков, которого на это сподвигла поездка по Дальнему Востоку. Потом в том же духе высказался нынешний полпред президента в ДФО Олег Сафонов. По его мнению, развитие Дальнего Востока требует внесения изменений не только в налоговую, но и в тарифную и инвестиционную политику. «Необходимо снижение тарифов на перевозку грузов по железной дороге для того, чтобы наиболее полно использовать БАМ, который в настоящее время загружен не более чем на 30 процентов. Пассажирские поезда там не ходят, — пояснил полпред. — Есть миграционные проблемы, нехватка рабочих мест, отсутствие перерабатывающих производств». Да и предшественник Сафонова Камиль Исхаков говорил осенью более определенно: «Мы будем выступать за то, чтобы сменить налоговую систему, чтобы были налоги, которые порождают интерес на месте к лучшей работе. Если в регионах лучше работают, то должны и лучше жить. А сейчас территории, которые хорошо работают, больше платят налогов, при этом ничего не могут регулировать — и никакого интереса в итоге нет. Этот интерес снизу должен появиться — это наша осевая задача». А президент Ассоциации сибирских и дальневосточных городов, мэр Новосибирска Владимир Городецкий без устали подчеркивает, что налоги, оставленные на уровне муниципалитетов (земельный, налог на имущество физлиц, подоходный и «вмененка»), не стимулируют их развивать собственную экономику. «Мы продолжаем выделять гранты молодым ученым, промышленным предприятиям. Но, с точки зрения прокуратуры, все это — нецелевое расходование бюджетных средств, — говорил Городецкий. — Это неправильно. Город не получает ничего от налога на прибыль, от НДС, от налога на имущество юрлиц. Я не говорю о цифрах, но хоть полпроцента нам оставьте!».

Таким образом, не исключено, что в данном вопросе у Дмитрия Козака появятся мощные союзники. Важно, правда, не просто найти «болевые точки» и дать им «лекарство» в виде преференций и льгот разного калибра. Важно не ошибиться, чтобы не создать, с одной стороны, новые «черные дыры» для бюджета, а с другой — «стройки капитализма», от которых могут пострадать и ныне здравствующие регионы (например, за счет резкого перетока кадров). Понятно, что обозначенные вопросы — далеко не единственные. Ведь заниматься Дмитрию Козаку и его команде придется не только новыми, но и уже существующими проектами. По ходу решая более глобальные задачи. От нового министра изначально на местах ждут очень многого. Ведь, по сути, впервые за долгие годы Минрегион превратился из фиктивного ведомства в реальное министерство с сильным руководителем и мощным инструментарием.