Стратегические качели

Если политические игры вокруг региональной стратегии будут продолжаться и дальше, Иркутская область окончательно проиграет в межрегиональной конкуренции и потеряет роль одного из ведущих регионов в Сибири и на Дальнем Востоке, считает депутат Законодательного Собрания Иркутской области Алексей Козьмин

В начале 1990-х региональные власти фактически отказались от какого-либо планирования социально-экономического развития территорий. С одной стороны, была популярна точка зрения, что не нужно никакой плановой экономики, дескать, рынок все по своим местам расставит и отрегулирует. С другой стороны, у властей тогда не было средств для осуществления планов, если бы таковые и имелись. Сегодня ситуация изменилась, и регионы буквально соревнуются в разработке стратегий развития.

— Алексей Павлович, вы возглавляете Фонд регионального развития Иркутской области. Расскажите, пожалуйста, по чьей инициативе он был создан, на какие средства сущест­вует?

— Фонд регионального развития Иркутской области (ФРРИО) — некоммерческая организация. Он был создан в ноябре 2006 года по инициативе администрации Иркутской области. Учредителями стали несколько компаний, работающие на территории области и заинтересованные в ее комплексном развитии. В разработке и реализации масштабных программ и проектов развития принимают участие принципиально различные по характеру интересов, целей и задач субъекты. Прежде всего это федеральные и региональные органы управления, муниципальные власти городов, районов и населенных пунктов, крупные транснациональные и межрегиональные корпорации, международные и российские финансовые, правительственные и неправительственные организации, представители малого и среднего бизнеса, экспертного сообщества, лидеры общественного мнения. В результате при планировании и организации своих действий каждый участник процесса вырезает достаточно узкий сегмент, часто не обращая внимания на интересы остальных. Основной задачей ФРРИО стало согласование интересов и планов различных субъектов, действующих на территории, формирование новых проектов, направленных на интеграцию и инфраструктурное обеспечение имеющихся замыслов, разработка программ комплексного развития территорий. Такими проектами стали стратегия развития Иркутской области на долгосрочную перспективу, концепция развития Иркутской агломерации, концепция демографической и миграционной политики области.

— Не так давно фонд получил заказ от администрации Усть-Илимска на проведение анализа факторов социально-экономического развития города в условиях реализации проектов Нижнего Приангарья и строительства Богучанской ГЭС. Какими силами проводится эта работа и в чем заключается ее основная цель?

— Фонд проводит анализ факторов социально-экономи­ческого развития не только этого города, но и других территорий Среднего Приангарья. Усть-Илимск, Усть-Илимский и Чун­ский районы находятся в зоне непосредственного влияния Богучанской ГЭС. Согласно техническому проекту ее строительства, территории Среднего Приангарья в результате заполнения водохранилища окажутся в зоне подтопления. Кроме того, разработка и реализация проектов Нижнего Приангарья Красноярского края может повлечь за собой трудовую миграцию из районов северо-запада Иркутской области, что окажет серьезное влияние на социально-экономическое развитие всего региона.

Задача фонда — определить ключевые факторы социально-экономического развития муниципалитетов, в том числе долгосрочные — на 15 лет и более. Результаты анализа будут использованы при принятии управленческих решений по вопросам развития территории и при разработке Концепции социально-экономического развития Среднего Приангарья. Работа проводится силами специалистов фонда и привлеченных экспертов. Говорить об итогах пока рано, сейчас идет обработка материалов.

— Разработкой прогнозного плана развития Иркутской области занимались несколько организаций — Центр стратегических разработок (ЦСР) «Северо-Запад», компания «Стратегика» (Strategy Partners) и Центр стратегических исследований Приволжского федерального округа (ЦСИ ПФО). Среди них нет сибирских. Почему?

— Нужно уточнить, что речь идет о разработке стратегии развития области, а не только о прогнозировании. Для этого требовался комплексный подход, была необходима тщательная проработка как пространственной, так и экономической составляющей. Важную роль играло и соответствие итоговых документов федеральным требованиям. Поэтому при выборе компаний-разработчиков фонд ориентировался в первую очередь на наличие у кандидатов успешного опыта в подготовке аналогичных стратегических документов, достаточной квалификации и штата компетентных специалистов и экспертов.

Выбор нескольких компаний позволил полноценно охватить как вопросы пространственного, так и экономического развития и в результате получить качественные альтернативные сценарии развития Иркутской области — каждый из разработчиков стратегии специализировался в отдельных вопросах, которые не дублировали, а дополняли друг друга. Фонд «ЦСР «Северо-Запад» концентрировался на стратегии пространственного развития Иркутской области, ООО «Стратеджи Партнерс» — на экономических расчетах и отраслевом анализе.

Фонд регионального развития Иркутской области в процессе создания стратегии осуществлял информационное, аналити­ческое, экспертное и организационное сопровождение. Активное участие в разработке и экспертизе документа приняли представители бизнеса, власти, общественности Иркутской области, а также иркутского, российского и мирового экспертного сообщества.

В октябре прошлого года фонд организовал научно-практическую конференцию, на которой представленные варианты стратегии были подвергнуты экспертизе. Экспертиза показала: территория области настолько велика и разнородна, что реализовать единый сценарий для всего региона невозможно. Нужно сформировать стратегию, в которой содержались бы несколько альтернативных сценариев развития событий и вариантов дей­ствий для разных территорий области. Итоговый вариант представлен в начале 2008 года и передан в администрацию Иркут­ской области.

— Каковы основные направления развития региона, исходя из этой стратегии?

— В стратегии обозначены три альтернативных сценария. Они совпадают со сформулированными Минэкономразвития в концепции развития России до 2020 года. Один из них — «Новая индустриализация». Он базируется на проектах, разработанных еще в 70-е годы XX века, но не реализованных до сих пор. Этот сценарий предполагает завершение освоения зоны БАМа, разработку месторождений полезных ископаемых на севере Иркутской области, а также строительство предприятий глубокой переработки сырья. В настоящее время этот вариант рассматривается администрацией Иркутской области как наиболее перспективный.

Мы поддерживаем его реализацию на севере области (озвученный временно исполняющим обязанности (ВРИО) губернатора Игорем Есиповским проект «Северо-Сибирский индустриальный пояс»), однако проведенные исследования показывают, что при выборе этого сценария как единственного он уязвим с точки зрения экологии и приведет к оттоку квалифицированных кадров из региона. Кроме того, территория Иркутской области большая и неоднородная, и реализовывать на юге области тот же вариант, что и на севере, невозможно.

В связи с этим для территории Южного Прибайкалья нами предлагается другой сценарий — «Капитализация Байкала», который подразумевает организацию туристско-рекреационной зоны; введение жестких экологических ограничений, поддержку инновационных предприятий, сферы услуг, сельского хозяйства; комплексное развитие городов Иркутска, Ангарска, Шелехова и прилегающих к ним территорий.

В целом в стратегии развития Иркутской области выделяются три сегмента, где возможен быстрый рост экономики: южный (агломерация Иркутск–Ангарск–Шелехов), северо-западный (основные города — Братск, Усть-Илимск, Тайшет) и северо-восточный (с центром в Усть-Куте). Соответственно, просматриваются три оси приоритетной концентрации ресурсов: ось Транссиба, зона БАМа и ось Иркутск – Усть-Кут и далее — на Якутск.

В системе межрегиональной кооперации область может стать основным транспортно-логистическим узлом, центром реализации проектов нового освоения, центром инженерно-технического образования и центром управления.

По прогнозам, в результате реализации сбалансированного сценария развития ВРП области достигнет триллиона рублей (в ценах 2008 года), средняя зарплата вырастет в три раза. Базовый сценарий сбалансированного развития предполагает переход экономики области от сырьевой модели к инновационной, увеличение степени переработки сырья, развитие Иркутской агломерации как центра концентрации стратегически важных ресурсов.

К сожалению, политические события последнего полугодия привели к тому, что приоритеты развития Иркутской области были не в полной мере учтены в федеральной стратегии. Иркутская агломерация по-прежнему входит в перечень зон опережающего развития, и этот проект поддержан на федеральном уровне. Однако такие объекты, как мультимодальный логистический комплекс, авиационный хаб, федеральный инновационный университет, предложенные нами, не вошли и, скорее всего, уже не войдут в федеральную стратегию. Они будут реализованы на территории соседних субъектов федерации, например, Красноярска.

Если политические игры вокруг региональной стратегии будут продолжаться и дальше, Иркутская область окончательно проиграет в межрегиональной конкуренции и потеряет роль одного из ведущих регионов в Сибири и на Дальнем Востоке.

— Говоря о перспективах развития региона, нельзя не коснуться темы агломерации, которая еще недавно многими воспринималась как утопическая или авантюрная. Но сего­дня она начинает воплощаться в жизнь?

— Действительно, фонд был одним из первых, кто вынес идею развития городских агломераций в России в публичное пространство. Но нельзя говорить, будто бы мы эту идею придумали. Процесс формирования крупных агломераций городов происходит во всем мире, он начался еще в 1950-е годы, и Россия не стала здесь исключением. Московская и Санкт-Петербургская агломерации нам давно знакомы и привычны, но те же процессы происходят и в Ростове-на-Дону, Новосибирске, Томске, Красноярске, Иркутске, Владивостоке: расположенные рядом города и пригороды начинают постепенно сближаться, создавать единое экономическое, транспортное, социальное, культурное пространство. Самый простой признак, по которому можно диагностировать процессы агломерирования городов, — маятниковая миграция жителей. Если из одного города жители начинают ездить в соседний город на учебу и на работу — это первый сигнал формирующейся агломерации.

У этого процесса есть как минусы, так и плюсы. Любой город имеет свои пределы развития, ограничения роста. В агломерации существует возможность реализовать многие проекты, в том числе инфраструктурные, соединив силы нескольких муниципалитетов. Другой плюс — возможность и необходимость согласования действий городов. Уже сейчас по утрам и по вечерам на выезде из Иркутска скапливаются огромные пробки, и в них — транспорт жителей Ангарска и Шелехова. Решить эту проблему в рамках одного города невозможно.

Нужно комплексное решение проблем, формирование каркаса городов на территории России. По прогнозам экспертов, к 2050 году 95 процентов россиян будут жить в городах. Тема городского развития сейчас — одна из самых актуальных для России, ее обсуждают на всех международных форумах и конгрессах, в том числе и на Байкальском экономическом форуме. Соз­дание городских агломераций, формирование в них зон опережающего роста — одна из важных стратегических задач России, она прописана в стратегии развития страны до 2020 года. Иркутск, оказавшийся в свое время в авангарде и одним из первых начавший подготовку концепции развития агломерации, сейчас постепенно отходит на второй план, сдает позиции соседям. Например, готовый к подписанию еще в феврале этого года меморандум о межмуниципальном взаимодей­ствии и создании совета агломерации не подписан до сих пор, а в Красноярске 17 апреля подписан меморандум «Об организации и осуществлении межмуниципального инвестиционного проекта «Комплексное развитие Красноярской агломерации на период до 2020 года».

— Расскажите подробнее об агломерации. Ведь ряд специа­листов считает, что такие образования могут появляться только естественным путем, но никак не административным.

 — Именно так. Агломерации городов во всем мире, в том числе и в России, формируются естественным путем. Правда, в Иркутской области еще во время проектирования Ангарска и Шелехова, в 1950-е годы, подразумевалось постепенное сближение городов, и уже в 1970-е было озвучено предложение разработать общую программу развития для городов и поселений между ними. С тех пор агломерационные процессы только усилились. Исследования, проведенные ФРРИО, показывают, что более 20 процентов шелеховчан и чуть больше 12 процентов ангарчан ежедневно посещают Иркутск с деловыми или личными целями. В муниципалитетах, тяготеющих к агломерации — в Мегете, Хомутове, Листвянке и других, эти цифры еще выше. Компании, которые работают здесь, уже давно воспринимают города как единый рынок. Процесс идет, но будет ли он управляемым? И кто станет управлять? Ответы на эти
во­просы мы дали в концепции развития агломерации, где предполагалось развитие инфраструктур, бизнеса и образования на ее территории. По мнению разработчиков, Иркутская агломерация могла претендовать на то, чтобы стать транспортно-логистическим узлом мирового значения, международным туристическим, культурным и образовательным центром, центром притяжения людей в Восточной Сибири, плацдармом для реализации проектов нового освоения. В стратегии развития России Иркутской агломерации отводится более скромная роль. Тем не менее одной из зон опережающего развития, «точкой роста» на территории страны она остается. Это особенно актуально для Иркутска: по данным разработчиков стратегии России-2020, город находится в первой группе риска и может потерять до 15 процентов населения в ближайшие 20 лет. Именно в городских агломерациях мы можем сейчас создать комфортные условия жизни, которые остановят отток человеческого капитала.

Мы не можем закрывать глаза на демографическую ситуацию. В прошлом году из нашего региона уехало 43 тысячи человек. Конкуренция за кадры обостряется, и если в Иркутской агломерации не будут созданы сопоставимые с западом России и соседними городами условия для жизни людей, то отток квалифицированных специалистов с нашей территории увеличится. Некому будет реализовывать даже запланированные областной администрацией проекты индустриального развития на севере области, не говоря уже об инновационных проектах, сфере высоких технологий и секторе услуг.

— Инициатором процесса создания агломерации считается бывший губернатор области Александр Тишанин. Какова позиция в этом вопросе у ныне действующей власти?

— Как я уже говорил, идея комплексного развития городов Иркутск, Ангарск, Шелехов и межселенных территорий — в принципе, эту конструкцию можно употреблять вместо термина «агломерация», только уж очень долго получается — была высказана экономгеографами еще в прошлом веке. Заслуга предыдущего губернатора Иркутской области в том, что он не побоялся увидеть рациональное зерно в этой идее и поддержать проект. К сожалению, в России еще не очень популярна идея преемственности властей. ВРИО губернатора сначала сказал, что проект развития агломерации ему непонятен. К сожалению, нам так и не удалось встретиться с ним. В результате несколько недель назад Игорь Есиповский заявил прессе, что областная власть решила «воздержаться» от проекта, названного одним из важнейших в стратегии развития России. Фонд был вынужден обратиться к нему с открытым письмом, где предложил вынести стратегию на публичное обсуждение. К сожалению, ответа мы до сих пор не получили. Если не считать ответом формирование  некой рабочей группы с целью создания «новой стратегии развития Иркутской области», которая, по словам Есиповского, будет «близка к той, которую разработал фонд». В результате область начинает отставать от своих соседей, в первую очередь от Красноярского края, по всем статьям.

— Пару лет назад в лексиконе иркутских чиновников и политиков, особенно когда речь заходила об агломерации, частенько звучало ставшее в ту пору модным слово «форсайт». А сегодня?

— Форсайт — всего лишь один из способов формирования стратегического видения и прогнозирования. То есть это только небольшая часть в деятельности по разработке стратегии. Форсайт достаточно успешно применяется в отраслевом стратегическом планировании, в определении глобальных экономических трендов. Однако сам по себе ни форсайт, ни любая другая технология обсуждения проблемы не может быть панацеей.