Страна контрастов

Несмотря на централизованное перераспределение ресурсов, экономическое неравенство регионов страны год от года лишь увеличивается. В Сибири уже можно увидеть лидеров и аутсайдеров. Вопрос в том, насколько быстро в предстоящие годы станут расти первые и упадут последние

Основным трендом минувшего десятилетия в экономической и политической жизни страны была централизация — выстраивание управленческой вертикали, осуществляемое по всем направлениям и на всех уровнях. В макроэкономическом разрезе 2000-е стали периодом уверенного экономического роста. Реальный ВВП России с 2000 по 2008 год вырос на 182% (если принять показатели 1999 года за 100%). Но темпы и качество этого роста для разных регионов были неодинаковыми.

Так, доля Сибири в совокупном ВРП России за семь лет снизилась с 11,4 до 10,2%. Внутри округа темпы роста разных регионов в 2000–2008 годах различались почти вдвое. Не меньшее впечатление производит рост стоимости основных фондов.  Притом что инфляция для всех одинакова, бросается в глаза двукратная разница в приросте стоимости основных фондов у регионов-лидеров и регионов-аутсай­деров. Конечно, этот показатель лишь относительно характеризует инвестиционную активность бизнеса, ведь в статистических отчетах из общего объема основных фондов не выделяются производственные активы и жилье или объекты социальной инфраструктуры. Тем не менее ни один глава региона не скажет сегодня, что предприятия на подведомственной ему территории получают достаточные ресурсы для модернизации своей производственной базы.

И здесь можно выделить еще одну характерную тенденцию последних лет: несмотря на концентрацию и централизованное перераспределение ресурсов, экономическое неравенство регионов страны год от года лишь увеличивается. Причем независимо от того, падает или растет экономика страны в целом. И вряд ли в течение предстоящих пяти-десяти лет кому-то будет по силам сократить это неравенство.

Непостоянство преимуществ

Анализу проблем пространственного экономического неравенства и неравномерности регионального развития в России посвящено специальное исследование Независимого института социальной политики (НИСП). Его авторы в качестве фундаментальной причины неравенства называют процесс концентрации экономической деятельности в тех местах, которые на определенном этапе развития обладают конкурентными преимуществами. Среди таковых выделяются факторы «первой природы» (богатство природными ресурсами, в особенности востребованными мировыми рынками, и выгодное географическое положение, снижающее транспортные издержки) и факторы «второй природы» (агломерационный эффект, высокий уровень человеческого капитала, лучшая институциональная среда), связанные с деятельностью государства и общества.

Со временем в зависимости от того, на каком этапе экономического развития находится общество в целом, значимость тех или иных факторов может меняться. Скажем, в раннеиндустриальном обществе главенствующую роль в развитии территории играет природно-ресурсный потенциал, в постиндустриальную эпоху на первый план выходят кадровые и институциональные преимущества. То есть неравенство экономического потенциала территорий сохраняется, меняется лишь его география, лидерами становятся другие регионы с другим набором преимуществ.

В частности, в Сибири по агломерационному преимуществу и кадровому потенциалу явно выделяется Новосибирская область, выполняющая роль хаба (перераспределительного центра) товарных, финансовых, кадровых ресурсов для всей Западной, части Восточной Сибири и даже некоторых зарубежных стран (Казахстан, Китай). После размещения здесь резиденции полпреда президента РФ и большинства окружных управлений федеральных ведомств, агломерационные преимущества только усилились, и как результат — регион стал лидером округа по темпам экономического роста (правда, необходимо сделать поправку на эффект низкой базы — в 1990-е местная экономика провалилась значительно глубже, чем соседняя). «Запас прочности» у агломерационного потенциала довольно большой, выгоды своего географического положения Новосибирская область сможет эксплуатировать еще долго, полагает директор региональной программы НИСПа Наталья Зубаревич. По ее мнению, наиболее актуальные для региональных властей задачи сводятся к включению периферийных районов в орбиту развития областного центра, а также сокращению обширного теневого сектора, являющегося серьезным тормозом роста бюджетных доходов.

По характеру природно-ресурсного потенциала среди регионов Сибири явно выделяются аграрные Алтайский край и Омская область (несмотря на все усилия, былую славу промышленного центра омичи постепенно утрачивают, зато в развитии АПК стабильно демонстрируют успехи, например, марка «Омский бекон» является одной из самых узнаваемых на рынке мясопродуктов). «Конкурентное преимущество обеих территорий — земля, дешевое производство сельскохозяйственной продукции», — говорит Зубаревич. Обе территории активно и успешно развивают сельское хозяйство и пищевую переработку, а Алтайский край еще и свой рекреационный потенциал. Обе входят в число лидеров округа по темпам роста в 2000–2008 годах (в случае с Омской областью опять же нужно сделать поправку на низкую базу, кроме того, основной рост здесь пришелся на первую половину 2000-х, когда в регионе еще была «прописана» «Сибнефть» и ее структуры. После 2005 года темпы роста ВРП Омской области практически не превышали средних по округу показателей). А вот планы по созданию на базе строящегося аэропорта Омск-Федоровка мультимодального транспортного узла, перехватывания части грузо- и пассажиропотока из новосибирского Толмачево и красноярского Емельяново и развития за счет этого агломерационного потенциала территории сегодня представляются довольно утопичными. За 10 месяцев 2010 года действующий омский аэропорт обслужил только 277 тыс. пассажиров против 1 710 тыс. за 9 месяцев в Толмачево, 1 179 тыс. за 11 месяцев в Емельяново. До запуска омского аэропорта (по последним данным, намеченного на 2016 год) этот разрыв только увеличится. Тем более что Толмачево в этом году получил неоспоримое преимущество над всеми соседями — вторую взлетно-посадочную полосу (см. «Открыта вторая взлетно-посадочная полоса в аэропорту Толмачево» на стр. 34).

Перезагрузка удается не всем

Другие развитые регионы Сибири тоже относятся к ресурсным. Это Томская и Иркутская области, Кузбасс и Красноярский край, в советское время поднявшиеся за счет добывающих отраслей и тяжелой промышленности. На их примере отчетливо прослеживается тенденция смены доминирующих конкурентных факторов. По мере морального и физического устаревания основных производственных активов «старопромышленным» регионам становится все труднее поддерживать высокие темпы развития. К тому же по мере вхождения крупнейших региональных предприятий в федеральные холдинги их центр извлечения прибыли, как правило, перемещается в Москву или какой-нибудь кипрский офшор, численность персонала «оптимизируется», а налоговые платежи сокращаются. Вслед за ними падают и возможности местных бюджетов. Но заменить близкий к исчерпанию ресурсный потенциал более современным кадровым потенциалом пока смогла только Томская область, сделавшая ставку на развитие человеческого фактора. В итоге сегодня Томск наряду с Новосибирском претендует на роль образовательного и научного центра Сибири и прилегающих территорий. Очевидно, что этим двум регионам стоит отказаться от конкуренции и объединить усилия, вложив средства, например, в скоростной транспорт (чтобы связать две территории, и так разделенные всего 250 км, еще сильнее).

Красноярский край, тоже претендующий на статус агломерационного центра и уже давно называющий себя «столицей Сибири», лишь недавно начал создавать для этого реальные предпосылки в виде Сибирского федерального университета. Правда, по мнению аналитиков НИСПа, на пути развития Красноярской агломерации есть серьезные препятствия в виде огромной по размерам, плохо развитой экономически и слабо связанной инфраструктурно территории края. «Центральные и сервисные функции двух крупнейших городов региона недостаточны для обслуживания всей огромной территории, — говорится в их отчете. — Центром услуг по-прежнему остается только столица, а Норильск, несмотря на выгодную экспортную специализацию, сильно ей проигрывает. Местные же центры слаборазвиты. Все районы края — типичная периферия, сохраняющая черты депрессивности особенно на севере: на северную зону (без автономных округов) приходится до 40% всего объема помощи муниципальным образованиям, хотя там живет менее 10% населения». Поэтому регион вынужденно делает основную ставку на новую индустриализацию — реализацию двух крупных инвестпроектов опять же ресурсного характера: комплексное развитие Нижнего Приангарья, включающее энергетику и цветную металлургию (Богучанское энерго-металлургическое объединение, см. «Друзья поневоле» на стр. 26), а также освоение Ванкорского и Юрубчено-Тохомского нефтегазовых месторождений.

Советское наследство в виде устаревших предприятий — серьезный вызов на пути модернизации Сибири sib_286_pics Фото: Борис Барышников
Советское наследство в виде устаревших предприятий — серьезный вызов на пути модернизации Сибири
Фото: Борис Барышников

А вот Иркутская область, обладающая гораздо более мощным кадровым и научным потенциалом, чем Красноярск, и к тому же более выгодно расположенная географически, по мнению Натальи Зубаревич, свой шанс стать одним из агломерационных центров Сибири упустила по чисто субъективным причинам: в регионе за последние пять лет сменилось уже три губернатора. Ни один из них, по сути, так и не успел разработать долгосрочную стратегию развития и приступить к ее реализации. К тому же федеральные холдинги, имеющие активы в этом регионе, то и дело остающемся без должного «присмотра», совершенно распоясались и попросту стали «выкачивать» отсюда прибыль, не слишком обременяя себя социальными обязательствами и заботой об экологии. «Классический пример экономики колониального капитализма», — говорит Зубаревич. В итоге при высокой урбанизации и повышенных доходах населения, занятых в экспортных отраслях, аналитики НИСПа отмечают в регионе «проблемное состояние здоровья населения и низкие показатели продолжительности жизни, в том числе из-за высокой загрязненности окружающей среды; низкое качество жилищного фонда и минимальные инвестиции в развитие социальной сферы».

Но самое тяжелое положение из всех старопромышленных регионов Сибири, по мнению экспертов института, складывается в Кузбассе, несмотря на, казалось бы, приличные темпы роста этого региона в 2000-е. Согласно аналитическому отчету, устаревшая экономическая специализация Кемеровской области, основанная на раннепромышленных отраслях, приводит к сильному загрязнению окружающей среды и не способствует повышению качества человеческого капитала, развитию сферы услуг, в том числе образовательных. Эта проблема усугубляется наличием большого количества моногородов (всего их 17) и промышленных поселков сталинско-барачного типа, а также чрезмерной зависимостью от мировых цен на уголь и металлопрокат. Авторитарный стиль управления, выбранный губернатором Аманом Тулеевым, консервирует сложившееся положение вещей в интересах текущей социальной стабильности. Да, сегодня бизнес в Кузбассе один из самых социально ответственных и его средства до населения действительно доходят. Но такое положение вещей вряд ли сохранится при другом губернаторе. Нынешняя же администрация пока не может предложить ни одного сколько-нибудь значимого проекта реиндустриализации, хотя большое количество компактно проживающего населения, привыкшего к физическому труду, делает потенциально возможным такой вариант развития событий.

Тем не менее все новые проекты в Кузбассе оказываются так или иначе связаны с углем или же направлены на удовлетворение относительно невысоких внутренних потребностей региона — стать ресурсом будущего развития они не могут. Но реалии современной экономики таковы, что уголь как основной энергоноситель постепенно вытесняется нефтью и газом. Когда-то, например, цветущая и богатая Рурская область в Германии сегодня переживает полный упадок и депопуляцию (см. «Бедность в Европе» в «Эксперте» № 49 за 2010 год). Через 15–20 лет такая же перспектива может стать вполне реальной и для Кузбасса.

Не генерирует сколько-нибудь интересных идей стратегического развития и Хакасия, постепенно теряя и в темпах роста, и в уровне жизни населения.

До самых до окраин

В национальных республиках складывается особая ситуация. Хроническое недоинвестирование преследует их еще с советских времен. Если здесь и строились промышленные предприятия, то в основном обслуживающие внутри- и межрегиональный спрос и нужды Забайкальского военного округа. Единственное исключение — Бурятия, которая наладила экспорт леса и электроэнергии в Монголию и Китай. Словом, основной специализацией национальных окраин вплоть до сегодняшнего дня остается сельское хозяйство и народные промыслы. В 1990-е они скатились в полную нищету. Лишь в 2000-е, на волне обще­экономического подъема, в регионы потекли федеральные инвестиции (главным образом — на поддержание социальной инфраструктуры), обеспечившие на фоне крайне низкой базы резкий рост ВРП (Республика Алтай) и основных фондов (Забайкальский край). Но в структуре ВРП слаборазвитых регионов преобладают нерыночные услуги государства, оказываемые за счет финансовой помощи федерального бюджета, а значит, отсутствует устойчивая основа развития — не будет финансовой помощи, не будет и роста.

Тем не менее у них еще остается надежда на достойное будущее по крайней мере на уровне среднеразвитых территорий. Дело в том, что помимо медленной постепенной смены ведущих центров роста, исследователи отмечают явную тенденцию к расширению зон роста вокруг них на соседние территории. Конечно, наиболее явно в России это проявляется в Московской столичной агломерации. Но уже можно заметить определенные подвижки и в распространении влияния богатых (или просто крепких) ресурсодобывающих регионов на своих соседей.

В этом смысле административное объединение Красноярского края и Иркутской области с входящими в их состав автономными округами многим экспертам представляется вполне логичным и целесообразным решением. Вероятно, имело бы смысл объединение рекреационного потенциала двух Алтаев. Зато слияние двух экономически слабых территорий — Читинской области и Агинского Бурятского АО — пока не привело к ускорению развития получившегося в итоге Забайкальского края. Возможно, что-то изменится по мере реализации на его территории федеральных инвестпроектов. Известно, что в рамках федеральной целевой программы «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья» на 2008–2013 годы Бурятия должна получить 19,6 млрд рублей инвестиций за пять лет, в том числе 16,7 млрд из федерального бюджета, Забайкальский край — 17,7 млрд всего и 11 млрд федеральных средств (данные Минрегиона). В этом смысле разворот отечественных геополитических интересов в сторону Юго-Восточной Азии играет на руку приграничным восточным территориям. Главное — постараться с максимальной эффективностью использовать открывающиеся возможности для наращивания своего экономического потенциала. «Даже простая активизация транзита китайских товаров через депрессивные приграничные регионы могла бы встряхнуть их от спячки», — утверждает Зубаревич. По ее мнению, инвестировать в наши национальные республики Китай вряд ли станет, но малый бизнес в приграничных территориях за счет придорожного и даже рекреационного сервиса можно было бы оживить.

Инициатива снизу

При неблагоприятных внешних условиях для развития очень важную роль играет способность самих субъектов РФ мобилизовать дополнительные факторы роста, отмечает Наталья Зубаревич. Томская область, оказавшаяся в глубочайшем провале после ухода ЮКОСа, сумела за относительно короткий период переориентироваться на развитие своего инновационного и агломерационного потенциала (правда, работа эта началась еще при ЮКОСе, а основные предпосылки были созданы еще в советское и даже царское время). Омск после ухода «Сибнефти» не потерялся, но его промышленный капитал пошел в перспективную сельхозпереработку.

А например, Агинский Бурятский АО (вошел в состав Забайкальского края в 2007 году) уже в новое время (2002 год) сумел использовать для своего развития институциональный фактор, предоставив налоговые льготы в обмен на «прописку» на своей территории ЗАО Ново­орловский ГОК (входит в «Русскую гор­но-рудную компанию»). «Для крупного бизнеса автономные округа с небольшой численностью населения привлекательны тем, что в них меньше издержки на поддержку развития территории в обмен на получаемые налоговые льготы, — пишут эксперты НИСПа. — С 2002 года округ демонстрировал более значительный и устойчивый рост ВРП по сравнению с другими субъектами РФ, в том числе и с «материнской» Читинской областью». Поэтому, по мнению авторов отчета, для некоторых автономных округов было бы целесообразно разрешить использование институционального фактора в дополнение к федеральной помощи. «Разумным компромиссом между интересами центра и региона в таких случаях может быть ограничение сроков таких институциональных решений, то есть использование бюджетных платежей крупного бизнеса как «стартового механизма» развития территории, контроль за эффективностью использования возросших бюджетных ресурсов субъекта РФ».

В то же время влияние политики регио­нальных властей в переходный период не стоит переоценивать, отмечается в докладе института. Унаследованные факторы оказываются гораздо более значимыми и к тому же высоко инерционными. Именно они во многом определяют «коридор возможностей» для развития того или иного региона. Сама политика — во многом продукт сложившейся институциональной среды и накопленного человеческого капитала, от которых зависят качественные характеристики элиты и тип политического режима в регионе.

Напоследок необходимо отметить, что в сегодняшней России связь между достигнутым уровнем экономического развития того или иного региона и темпами роста его экономики довольно слаба и неотчетлива. Чрезмерная централизация всех финансовых и налоговых потоков на Москву значительно облегчает государству перераспределение ресурсов, в том числе в целях смягчения территориальных различий. Например, подушевое ВРП пяти самых богатых и пяти самых бедных российских регионов в 2005 году различалось в семь раз, в то же время душевое конечное потребление домохозяйств — лишь в три раза. Доля перечислений из федерального бюджета в доходах консолидированных бюджетов регионов увеличилась с 10% в 1999 году до 18–19% в 2007–2008 годах (а в кризисном 2009 году составила 27%).

Но в то же время такая политика заметно тормозит развитие эффективных территорий и очень часто губит на корню всякую инициативу как в развитых, так и в депрессивных регионах, порождая в них пассивность и иждивенчество. «При этом регионы все менее свободны в выборе собственной политики, — отмечается в докладе НИСПа. — Значительная часть средств перераспределяется центром в виде целевых субсидий и субвенций, к тому же возросшие социальные обязательства регионов после вступления в силу ФЗ № 122 вынудили их изыскивать дополнительные средства на социальные цели, снижая инвестиционные расходы и финансирование других отраслей. Безусловно, рост социальной направленности бюджетных расходов субъектов РФ крайне необходим для повышения человеческого капитала и качества жизни, но если он обусловлен «перекладыванием» социальных обязательств государства с федерального уровня на уровень регионов, то эффективность такой политики не слишком велика».

Поэтому одна из главных задач государства в региональной политике — найти оптимальный для развития баланс между стимулирующим и выравнивающим векторами. Вряд ли это возможно осуществить прямыми указаниями из Москвы. Очевидно, что здесь не обойтись без детального и всестороннего обсуждения проблемы с регионами, четкого разделения полномочий и финансовых ресурсов между федеральным, регио­нальным и муниципальным уровнями власти. «Мы считаем, что в государственной поддержке нуждаются все — и «сильные», и «слабые», при этом конкретные ее формы и механизмы должны для них различаться. Что действительно нужно изменить — так это саму концепцию федеральной помощи, сориентировать ее на стимулирование точек роста на всех территориях, на поощрение за реальный рост экономики и социальной сферы. Нужно ликвидировать как черные дыры федеральной поддержки, так и практику, когда «бедным быть выгодно». Безусловно, регионы должны поощряться за эффективную работу, однако значительному их числу необходимо иметь объективные условия для того, чтобы такие реформы начались (например, в виде федеральной поддержки по формированию регио­нальной инфраструктуры, подготовки и переобучения кадров)», — отмечал в своей статье «Две модели региональной политики» замдиректора Института экономики и организации промышленного производства СО РАН Вячеслав Селиверстов.