«Это проблемы мышления»

Экономические реформы в новой России не повлекли за собой реформы государственного и муниципального управления. Современное административно-государственное управление во многом еще сохраняет черты прошлого, того, что было сформировано при советской власти, считает профессор Александр Новокрещенов

Александр Новокрещенов уверен, что городам пора подумать о новой системе управления

Любая реформа должна иметь осязаемые цели и механизмы их реализации. Однако в отечественной действительности часто происходит не совсем так: цели и механизмы не соответствуют друг другу. Вместе с тем, чтобы выстроить систему управления крупными городами, важно понимать не столько тонкости «вертикали власти», сколько вызовы, которые ставят перед муниципалитетами население и бизнес. Российская система городского управления во многом повторяет традиции советской эпохи, при этом в Европе или США налицо переход к новой, сетевой парадигме власти, говорит один из ведущих специалистов по местному самоуправлению в Новосибирске, доктор социологических наук, профессор кафедры государственного и муниципального управления Сибирского института РАНХиГС при Президенте РФ (бывшая СибАГС) Александр Новокрещенов.

— Как вы оцениваете последнюю инициативу мэрии Новосибирска об объединении администраций трех районов города в Центральный округ?

— Во-первых, я как социолог, который проводит исследования в городе, вижу, что нынешние Центральный и Железнодорожный районы между собой ничем не отличаются. Ведь чтобы получить достоверные данные, нужно сформировать репрезентативную выборку. Так вот, в этих двух районах население, грубо говоря, одинаковое. Но Заельцовский район — это промышленная территория. Видимо, в отношении него мэрия города пользовалась соображениями близости территорий. Наверное, в этом есть смысл. Но хочу сказать, что прежде чем проводить такие реформы, нам по-хорошему нужно разобраться с тем, что мы собственно хотим получить.

— В каком смысле?

— Дело в том, что по существующему законодательству, понятия «город» и «городской округ» различаются. В городской округ могут входить другие населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями. У него нет территориальных ограничений. А потому так часто можно услышать про объединение городов в один городской округ. Так в свое время сделали в Томске, подобный проект был и в Иркутске — когда путем присоединения городов Ангарска и Шелехова хотели создать «миллионник». Поэтому мы несколько лукавим, когда говорим, что Новосибирск — самое большое муниципальное образование в стране. Это вопрос технический. Захочет, например, какой-нибудь Воронеж присоединить к себе соседние города — и станет как муниципальное образование больше Новосибирска.

— Сейчас считается «хорошим тоном» уже не объединять города, а создавать агломерации…

— Агломерация — это понятие управленческое. А как быть, например, с бюджетами? Вот мы говорим, что Москва высасывает все соки из России. Но посмотрите на крупные сибирские города — к ним же по утрам невозможно доехать, на подъездах пробки. Это люди, которые живут в соседних поселениях и ездят на работу в мегаполисы. Все ресурсы и инвестиции там.

— Что в этом случае, на ваш взгляд, нужно делать с районами в Новосибирске и других городах?

— Ясно одно — резать по живому не нужно. Потому что за годы существования районов они уже «окультурились», приобрели свое лицо. Известно, что в структуре местной власти Новосибирска есть четкое деление по районной принадлежности. И они кооперируются между собой, продвигают интересы своей территории. Но эти районы сформировались при советской власти. Сегодня же стоят другие управленческие задачи. Не потому, что при СССР было плохо, — это была другая система. Сегодня мы еще до конца не поняли, какие задачи стоят перед властью. Конечно, цель — удовлетворение потребностей населения. Но как ее достигнуть? Новое законодательство подразумевает, что государство — это система оказания услуг населению. Так это требует совершенно других подходов.

Как и административные районы в регионах. Кстати, у последних была конкретная задача — учредить советскую власть и провести коллективизацию. Они не были созданы для того, чтобы, например, формировать собственный бюджет, как сейчас. Но что в итоге получилось: мы создали новые экономические отношения, но сохранили старую организационную структуру власти. Вопрос в том, насколько это оправдано.

— Это оправдано?

— Я уверен, что нет. Но в этом пока по-настоящему никто не разбирался. Город пока не озаботился этим вопросом, потому что он решает насущные проблемы. Но нужно же думать и о перспективе. Вот сегодня укрупнили эти три района. Но нужно определиться — для чего мы это делаем. Ведь они же все равно будут функционировать по старой модели. А модель должна быть новая.

— Вот полпред президента в Сибири Виктор Толоконский сказал, что главная проблема в том, что районы лишены реальных управленческих функций. Нужно дать им эти функции?

— Тут вопрос непростой. Лет пять назад в Москве собрались представители городов-«миллионников», и там в том числе звучало предложение наделить районы статусом муниципальных образований. В этом случае центральный офис был бы просто координирующим органом. Но тогда решили, что не стоит этого делать. Потому что тогда власть ускользает из рук мэра. Кроме того, делить надо не только власть, но и собственность. Ведь собственником общегородского имущества является муниципальное образование. Тогда как поделить, например, объекты жизнеобеспечения — трубопроводы, энергосистемы? Сразу возникает масса сложностей. А любая дележка — это основание для конфликта. Но с другой стороны, Москва и Санкт-Петербург, в которых внутри города есть реальные муниципальные образования с представительным органом и главой, как-то же живут!

— Им это проще, ведь в столицах, как известно, бюджеты гораздо больше, чем в наших городах.

— Так и у нас есть какие-то бюджеты. Я знаю глав районных администраций. И когда разговариваешь с ними откровенно, они говорят: «На мне лежит ответственность за весь город — начиная с вывозки мусора и кончая наполнением бюджета. Но реальной власти при этом нет: администрация не распоряжается ни деньгами, ни собственностью».

— Возможно ли в нынешних условиях реализовать разделение того же Новосибирска на отдельные муниципалитеты?

— Прежде всего надо очень хорошо разобраться, посмотреть опыт разделения на муниципалитеты Москвы и Санкт-Петербурга. Потом возникнет три вопроса. Первый — как делить собственность. Второй — сохранять ли существующие границы районов. Третий — как, собственно, делить власть. То есть что оставить центральному офису, а что новым образованиям — назовем их округа.

— Предложенная модель, когда центральный офис лишь координирует деятельность муниципалитетов, жизнеспособна?

— Смотрите, мы ведь закон о местном самоуправлении скопировали с германской модели. Там власть принадлежит общинам, которые образуют округ, дают ему полномочия и деньги для выполнения поручений. Округ существует по воле поселений и на их деньги. Такая модель вполне жизнеспособна. Но что произошло, когда мы начали внедрять ее в России? Есть такая фраза: «мертвый хватает живого». Мы сохранили старую структуру управления, просто дав ей какие-то новые функции. По сути, ничего не изменили. Этот пример касается сельских районов, но идея подходит и для города.

— Есть ли в опыте других стран ответ на вопрос, как управлять Новосибирском?

— Понятно, что брать что-то в готовом виде не следует. Но есть вот какие соображения. В Сибири вокруг Новосибирска есть некая зона совокупности интересов — городам нужно одно и то же в общем-то. Поэтому здесь может быть реализована идея сетевого управления городами, как в Западной Европе.

— Что означает «сетевое управление»?

— Западные города живут сетями, ассоциациями. Существует группа городов, взаимодействующих между собой, обеспечивающих жизнь друг другу. Я имею в виду коммунальные функции, не бизнес. В Западной Европе нет просто поселений — есть ассоциации: они совместно решают проблемы вывоза мусора, водоснабжения, тепла, строительства социальных объектов. Грубо говоря, зачем мне строить мусороперерабатывающий завод, если он есть у соседа?

— У нас с горизонтальными связями действительно сложно.

— Безусловно. Вот сейчас будет, например, губернатор проводить совещание. И каждый чиновник, даже глава самого маленького поселка, приедет на своей машине. У всех еще с советского времени горят амбиции — показать себя.

Вот мы в Алтайском крае пытались как-то создать вокруг Бийска ассоциацию из пятнадцати районов. Она уже де-факто сложилась, нужно было только оформить. Но когда возник вопрос, что нужно какой-то администрации передать часть полномочий и бюджета — все стали сопротивляться. Хотя понимают, например, что закупить всем сразу десять составов угля выгоднее, чем каждому по три вагона. Все понимают! Но деньги другому передавать не готовы — и это исключительно проблемы мышления.

По большому счету, нужно вообще реформировать систему управления начиная с регионального уровня. Нынешние республики, края и области создавались для других целей. Они априори не могут формировать полноценные бюджеты, быть само­достаточными субъектами федерации. Нужна новая, обоснованная система государственного управления.