Хватит строить советскую власть

Система городского управления, созданная еще в середине прошлого века, уже не отвечает требованиям современного общества. Косметические изменения вроде переименования районов в округа не помогут — нужны системные реформы

Анонсированная административная реформа в Новосибирске (объединение администраций трех районов города в администрацию Центрального округа) в очередной раз дала повод проанализировать существующую систему управления крупными городами. Идеи реформ в городском управлении периодически возникают на разных уровнях власти — от Государственной думы РФ до самих муниципальных администраций. Кто-то, как мэр Новосибирска Владимир Городецкий, реализовывает эти идеи при помощи объединения трех администраций в одну (подчеркивая при этом, что сами районы, как священная корова, остаются неприкосновенными). Кто-то, как ученые СО РАН, предлагают разделить существующие муниципалитеты — в их случае отделить от Новосибирска Академгородок в самостоятельный наукоград. Последний, самый радикальный путь, губернатор Новосибирской области Василий Юрченко осудил со следующей аргументацией: «Самостоятельно Академгородок не проживет на тот налоговый потенциал, который у него есть».

Обычно дискуссии о реорганизации городского управления собственно этим и заканчиваются. Но этот путь тупиковый. В конечном счете и сама Новосибирская область (как и большинство субъектов РФ) «не проживет на тот налоговый потенциал», который у нее есть — в 2012 году она получит около 15 млрд субвенций из федерального бюджета. И бюджет самого Новосибирска не является самодостаточным — просто потому, что в России система распределения налогов по бюджетам выстроена явно в пользу федеральной казны.

Проблема бюджетного федерализма понятна всем. Другой вопрос — можно ли в существующих условиях создать систему городского управления, адекватную современным вызовам. На местном уровне новая концепция муниципальной власти проста и сформулирована в идеологии реформ последних лет: речь идет о муниципальной администрации как некой компании по оказанию услуг. По­этому проблема сводится хотя бы к тому, как встроить в эту идеологию систему управления, доставшуюся нам в наследство от СССР образца 1930-х годов.

Советское изобретение

«Дома должны быть покрашены в соответствии с указом 4 ноября 1914 года и ныне присланы министерством полиции краски для положения на дома». А еще необходимо решать вопросы о «чистоте улиц» и штрафовать нерадивых горожан за «бродяжничество коров». Это функции, которые описывают отчеты городских дум (по сути — органов местного самоуправления дореволюционной России). Сотню лет назад, как и теперь, у муниципалитетов были вполне приземленные функции, на которые им постоянно не хватало денег, поскольку все городские начинания финансировались из отдельного местного бюджета без того, что сегодня называется «федеральные и региональные трансферты». Известно, например, что для пополнения бюджета Каинска (ныне — город Куйбышев Новосибирской области) отцам города даже пришлось вырубить на дрова городскую рощу.

Муниципалитеты перестали испытывать проблему дефицита средств примерно в 1920-е годы прошлого века. Когда губернии стали краями и областями, а во главе городов встали городские советы и формально подчиняющиеся им городские исполнительные комитеты. Сами же города постепенно делились на районы (слово «район» — немецкое, введенное в лексикон с подачи Ленина). Район города как часть городской администрации — это вообще советское изобретение. Районы создавались в городах с населением более 200 тыс. человек из расчета один район на 100 тыс. человек. В итоге в СССР к 1989 году существовало 623 района, из которых 376 остались в нынешней России.

В городах Сибири районы выполняли и другие функции. Например, на них, по сути, лежала ответственность за управление разрозненными территориями. Так, в Новосибирске для управления чередой рабочих поселков по берегу Оби был создан Железнодорожный (Кагановичский) район. А для управления территориями на левобережье (с которыми до определенного времени не существовало никакой связи, кроме понтонного моста и железной дороги, а какой-то период там был еще и другой часовой пояс) был создан Заобской район. С конкретными целями — строительство железной дороги от станции Толмачево к шахтам и рудникам Кузбасса. В сущности, все эти меры уничтожили местное самоуправление. Не то что районы города, но и города с регионами не имели даже собственного бюджета — лишь сметы расходов, спускаемые «сверху».

В то же время страны Европы и другая «прогрессивная общественность» пошла по иному пути. Крупные города стали чем-то вроде муниципальной корпорации — альянсом муниципальных образований с той или иной долей самостоятельности. Так, Лондон разделен на 32 муниципалитета (управляются районными советами), в Берлине также более 20 районных муниципалитетов, кроме того, сам город является муниципальным образованием. В Индии правом создания «муниципальной корпорации» обладают города с населением свыше 500 тыс. человек.

Отделались переименованием

На подобный эксперимент решились и в России. Так, в Новосибирске в начале 1990-х годов на волне известных событий прошли выборы в городской Совет (впервые — на альтернативной основе) и, подчеркнем, в советы городских районов. Последние существовали и ранее, но тогда получили аморфные властные полномочия. Местное самоуправление на уровне городских районов было похоронено Указом Президента РФ, который в конце октября 1993 года (опять-таки в связи с известными событиями) прекратил деятельность городских и районных советов.

Однако эксперимент был логически завершен в Москве — ей помог только что придуманный статус «города федерального значения». На территории столицы (которая сама является субъектом федерации) было постепенно образовано 125 муниципалитетов со всеми атрибутами местной власти. В регионах же местное самоуправление только возрождалось. Так, еще 10 лет назад глав районов регионального уровня, напомним, назначали губернаторы. Районные администрации (как и администрации большинства городов за исключением разве что административных центров) являлись территориальными органами региональной администрации, как сейчас — районы в городах являются структурными подразделениями мэрии. И лишь в конце 1990-х – начале 2000-х годов они в тех же границах стали муниципальными образованиями.

Владимир Городецкий затеял реформу, которая ничего не изменит sibir_355_012.jpg Фото: Виталий Волобуев
Владимир Городецкий затеял реформу, которая ничего не изменит
Фото: Виталий Волобуев

Но некоторые города все же провели косметические реформы управления. Уже в 1989 году были упразднены районы в кузбасском городе Ленинске-Кузнецком. В 1994 году районы в Иркутске и Братске были переименованы в округа. В 1996–1997 годах были укрупнены районы в Омске, а затем также переименованы в округа. В 1998 году упразднили районы в будущем наукограде Бийске. Наконец, в 1995-м районы города Читы были переименованы в округа, правда, в 2001 году старые названия вернули.

В итоге районное деление городов в Сибири сегодня работает в Барнауле, Кемерове, Красноярске, Новокузнецке, Новосибирске, Томске, Чите и Улан-Удэ. Однако ничего не изменилось и в системе управления тех городов, районы которых были переименованы в округа. Население этого даже не заметило. Старое поколение не может усвоить название «Комитет по управлению Ленинским административным округом» (это в Иркутске) и привычно называет это «заведение» Ленинским райисполкомом. И это, по большому счету, правильно, — от смены табличек на дверях новые органы власти не стали другими. Это все те же районы, созданные в предвоенное время для установления советской власти и проведения индустриализации. Строго говоря, на районном уровне и нет никакого управления — скорее, это представительство администрации города «на местах».

В итоге мы имеем крайне неэффективную структуру муниципальной власти в городах. «Мы создали рыночную экономику, а управление осталось советское», — говорит профессор Сибирского института РАНХиГС Александр Новокрещенов (см. «Это проблемы мышления»).

Новосибирский гамбит

Когда мэр Новосибирска Владимир Городецкий объявил о старте масштабной административной реформы, на новое начинание эксперты возлагали большие надежды. Но суть «реформы» в итоге свелась к тому, что вместо трех районных администраций (Центральной, Железнодорожной и Заельцовской) появится одна — администрация Центрального округа. Распоряжение № 997-р «Об оптимизации деятельности структурных подразделений мэрии» градоначальник, занимающий свой пост с 2000 года уже третий срок, подписал 9 октября 2012 года. «Почему мотивация объединить? Для сравнения. В одном Ленинском районе проживает 287 тысяч населения. Объединив три района — Центральный, Железнодорожный и Заельцовский — получим 278 тысяч жителей. Но сейчас гораздо больше затрат несут три районные администрации, чем одна администрация Ленинского района. Поэтому оптимизируем, чтобы затрат на управление стало меньше», — пояснил градоначальник на брифинге 10 октября. Правда, эксперты из Высшей школы экономики утверждают, что и 100 тыс. населения стандартного «советского» района — уже много для эффективности управления.

Впрочем, по всей видимости, об эффективности управления никто и не заботится. «Реформа» в итоге выродилась в простое бюрократическое преобразование трех органов в один. «Это не объединение районов, а организация администраций. При этом районы не изменят прописку и на жителях это решение никак не отразится, возможно, станет только лучше», — уверен Городецкий. Администрация округа переедет, по всей видимости, в здание нынешней администрации Железнодорожного района, а здания двух других администраций уже в следующем году могут быть проданы на аукционах. Как сообщил Владимир Городецкий уже в ноябре, деньги от продажи недвижимости пойдут на покупку новых троллейбусов и трамваев.

«Не меняя территориальную основу, не разграничивая территорию городского округа, сложно говорить о целесо­образности окружного управления. У нас не хотят изменять границ по понятным причинам — это процесс более сложный, чем простая реорганизация органов управления. Кроме того, я не вижу правовых оснований для увеличения зарплаты муниципальным служащим», — говорит заместитель заведующего кафедрой государственного и муниципального управления Сибирского института РАНХиГС Максим Зенков. Кроме того, стратегически объединение районов в один округ не соотносится с главной идеей местного самоуправления — максимального приближения власти к населению.

Публичный менеджмент

Здесь мы приближаемся к главному вопросу — методике управления крупными городами. На наш взгляд, важны два направления. Первое — повышение статуса этих городов если не до субъектов федерации, то до неких особых территориальных единиц. Недавно об этом вновь заговорили в Госдуме. Депутат от ЛДПР Михаил Дегтярев внес на обсуждение законопроект, согласно которому в городах с населением свыше миллиона человек (в России таких 14, в Сибири — три) вместо органов местного самоуправления нужно создать исполнительные органы государственной власти субъектов РФ — нечто вроде региональных министерств по делам Новосибирска или Омска. А муниципалитеты образовать на уровне муниципальных районов с численностью населения порядка 100 тыс. человек. Частично так и было в 1940-1950-е годы. Тогда в РСФСР было 14 городов республиканского подчинения, в том числе к ним относились Новосибирск и Омск.

Вторая проблема — расширение полномочий районов городов. Только на уровне небольших районов (с населением 50–100 тыс. человек) может быть в реальности организовано местное самоуправление — с акцентом на последнем слове. Со всеми атрибутами муниципалитета: контроля власти населением, прозрачного бюджета, доступности чиновников, близости управленцев к реальным проблемам, эффективной системе коммуникации с населением и так далее. Об этом сценарии заявил и полпред президента в Сибири Виктор Толоконский. «Сегодня у нас есть серьезная проблема — районы города лишены реальных управленческих функций. Поэтому простое объединение районов вряд ли даст качественный эффект, если будет ограничиваться только формальными изменениями, необходима содержательная интеграция», — заявил он. В этом смысле логичным представляется и отделение Академгородка от Новосибирска (см. «Проблемы только усилятся»). Но такие решения не коснутся проблемы развития агломераций — межмуниципальных корпораций с задачами, которые несколько отличаются от задач одного поселения.

При таком сценарии развития событий неизбежно встанет другая проблема: какова роль районов города и вообще местной власти в крупных городах. Реформы последних лет показывают — государство и муниципалитеты должны стать органами, в которых оказываются услуги. Это общемировая концепция «публичного менеджмента». Конечно, сложно ждать, скажем, от Министерства обороны превращения в «организацию по оказанию услуг», но вот от мэрии города — вполне.

Самое главное — эта проблема уже решается, правда, муниципалитеты в ней пока занимают пассивную роль. Речь идет о создании системы многофункциональных центров по оказанию государственных и муниципальных услуг (МФЦ), которые образуются как государственные учреждения с простой идеей: создать между чиновником и гражданином профессиональную «прослойку» из людей, которые занимаются приемом документов и консультированием. По сути — менеджеров государственных и муниципальных услуг, которые, представляя различные органы власти, располагаются к тому же и в одном помещении. Это решает главную претензию населения к местной власти — бюрократическую волокиту. Такую проблему отметили, по данным Института государственного и муниципального управления ГУ ВШЭ, более 50% населения, обращавшихся в органы власти. Согласно данным того же исследования, в регионах Сибири население имеет различный уровень доступа к МФЦ: от 99,31% в Новосибирской области до 8,97% в Красноярском крае. Но тенденция роста количества МФЦ — налицо. Когда их станет больше, муниципальный чиновник из всесильного бюрократа, сидящего в большом кабинете, окончательно превратится в скромного клерка, занимающегося исключительно оформлением бумаг. Такого же, как и большинство его зарубежных коллег.

Конечно, функции стратегического управления никуда не денутся. Но даже их нельзя выполнять из одного центра, тем более в 500-тысячном городе. Не секрет, что бизнес и население в разных районах города имеют разнящиеся потребности. А идея местного самоуправления — «видеть» буквально каждого жителя. Поэтому неизбежное будущее системы управления наших городов — корпорации муниципалитетов, в которых найдется место небольшому районному совету, буквально — нашим соседям по лестничной клетке, которые будут решать, как распределить ресурсы и что потребовать от «координационного центра». У нас нет ответа на вопрос о конкретной архитектуре такой системы управления — для этого нужны фундаментальные исследования в каждом городе. Это дело ученых: экономистов, социологов, транспортников, энергетиков. Но мы точно знаем, что двигаться по этому пути необходимо.