Вынужденное соревнование

Тема недели
Москва, 29.10.2007
«Эксперт Юг» №2 (2)
Федеральный центр принуждает губернаторов доказывать свою профпригодность с помощью статистики. Борьба за цифры может заставить развиваться «отстающие» южные регионы

Назначение Дмитрия Козака главой Минрегионразвития РФ сделало соревнование между главами субъектов округа более увлекательным и предметным. Ведь именно экс-полпред в ЮФО был одним из первых, кто стал вводить шкалу оценок для губернаторов Южного округа, намереваясь воплотить в жизнь принцип «кто не работает, тот не ест». А кушать — то есть получать разного рода федеральную поддержку — нынче хотят все главы субъектов.

Ранее уже велась долгая дискуссия о том, как федеральному центру в отсутствии прямых губернаторских выборов следить за эффективностью власти на местах. Минувшим летом она получила логическое завершение — был подписан президентский указ,определивший условия, при соблюдении которых региональный руководитель будет считаться эффективным управленцем, а сам регион — динамично развивающимся субъектом Российской Федерации.

Отчеты губернаторов о ситуации в регионах за 2006 год по 43-м основным и 39 дополнительным позициям в начале осени сданы в администрацию президента. Предполагается, что из них глава государства сможет узнать всю правду о том, кому на Руси жить хорошо, а кому — не очень. Результат будет оглашен ближе к концу года.

Цена вопроса в этом соревновании — внимание федерального центра. Его получат все участники «забега». Разница в том, что для регионов-лидеров это внимание обернется дополнительными преференциями и особыми «грантами» из федерального бюджета, а для аутсайдеров — особо пристальным наблюдением за расходованием тех же бюджетных средств. Главным арбитром в новом виде спорта будет президент. Раздавать федеральное «внимание» будет старый знакомый южных руководителей Дмитрий Козак.

Новый образ политика — спортсмен

Кремлю в регионах нужны не политики, а грамотные управленцы и хорошие лоббисты. К такому выводу пришло российское экспертное сообщество, прочитав упомянутый выше президентский указ «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации».

В приложении к указу перечислены показатели, которые должны стать мерилом губернаторской работы. В этом перечне есть позиции чисто экономические — например, объём валового регионального продукта, объём инвестиций в основной капитал в пересчете на душу населения, реальная среднемесячная заработная плата работников, прожиточный минимум в регионе. Есть показатели социальные, характеризующие качество здравоохранения и образования, уровень подростковой преступности, рождаемости и смертности. Есть показатели, демонстрирующие трогательную заботу о людях, — обеспеченность населения питьевой водой, мобильной телефонной связью и библиотечными фондами. А есть и такие, как готовность региона к ликвидации последствий теракта, количество «плохих» дорог и ветхого жилфонда, даже количество погибших в ДТП.

И сами губернаторы, и наблюдатели обращают внимание на то, что на многие из приведенных в перечне индикаторов главы региональной власти до сих пор если и влияли, то весьма опосредованно.

политикой в таких условиях заниматься попросту некогда. поэтому ею будет заниматься федеральный центр, а регионам останется всего ничего — за все отвечать

«Большинство используемых показателей носят социально-экономический характер, их значение во многом обусловлено географическим положением территории. Регионы-лидеры являются таковыми, как правило, в силу объективных причин. Например, если в регионе добывается нефть, то личность губернатора в его экономике мало что значит!» — считает эксперт Фонда развития информационной политики (ФРИП) Александр Кынев. «Некоторую утопичность» предлагаемой системы отмечает и генеральный директор Южно-российского исследовательского центра Сергей Проценко: «Например, корректно ли использовать при оценке работы губернатора такой индикатор, как «результаты ЕГЭ»? Человек учится 11 лет, итоговые показатели единого государственного экзамена зависят, в том числе от качества кадров в сфере образования, которое за один день не изменишь. Да и рычагов влияния на этот процесс не так много — образование в основном финансируется из федерального бюджета», — рассуждает эксперт.

Чтобы добиться приемлемых значений по всем позициям и доказать тем самым свою губернаторскую состоятельность, главам регионов придется серьезно «попотеть». Для достижения высоких экономических результатов придется проявить лоббистские способности — например, умение договариваться с бизнесом и федеральной властью о реализации инвестиционных проектов, способных быстро изменить ситуацию в регионе, где, как минимум, не добывается нефть. Резко возрастают в цене административные качества — губернатору придется практически заново отстраивать работу региональных министерств и ведомств, создавать систему, способную не «сбоить» ни при каких обстоятельствах, всегда выдавая требуемый результат, который не стыдно показать в ежегодном отчете президенту.

Политикой в таких условиях заниматься попросту некогда. Поэтому ею будет заниматься федеральный центр, а регионам останется всего ничего — за все отвечать. «Хорошо известно, что нести прямую ответственность за ситуацию в стране федеральные чиновники не хотят, а президентская власть традиционно функционирует по формуле “хорошего царя” и “плохих бояр”. Губернаторы же попадают в ловушку, поскольку они с ельцинских времен привыкли изображать из себя “хозяев регионов”, всячески показывая, что все хорошее, что в регионах происходит, сделано их руками. Теперь их заставляют нести за это ответственность», — подводит итог руководитель экспертной сети ФРИП Рости­слав Туровской.

Длина дистанции не установлена

Южный федеральный округ в утвержденные президентом 82 показателя не укладывается. Юг России в целом и Северный Кавказ в частности недаром называют «особым» регионом.

Сложно ждать, скажем, «спринтерских» достижений от экономики большинства кавказских республик. Например, вряд ли стоит ожидать бурного роста объёма инвестиций в Ингушетии, где под номером один в последнее время стоит вопрос безопасности. Или серьезного увеличения экономических показателей в Чеченской Республике (где, кстати, нефть очень даже добывается, только доходы от нее получает не субъект федерации, а «Роснефть»).

«Предложенная система оценки ориентирована на субъекты со стабильной социально-экономической ситуацией. В Чечне идет восстановительный процесс, и мероприятия по федеральной целевой программе до сих пор были направлены в основном на восстановление объектов социальной сферы. В связи с отсутствием работающих предприятий из реального сектора экономики у нас нет предпосылок для прогнозирования высоких темпов роста ВРП, реальных доходов населения, снижения безработицы на ближайшие год-два», — сказал «Эксперту ЮГ» первый замминистра экономики Чеченской Республики Асламбек Дадаев.

Еще одна проблема — банальное отсутствие данных по множеству показателей. Это актуально не только для Чечни, по которой объективными сведениями в последние годы не располагает даже Росстат (в отчетах федерального статистического ведомства против Чеченской Республики ставится неизменный «прочерк»). Гораздо более успешный Дагестан, например, свой первый отчет российскому президенту тоже сдал со множеством пробелов. «Среди требуемых показателей есть такие, по которым просто невозможно отчитываться! Мы еще до официального введения новой методики пытались оценить эти показатели на уровне районов и городов — и примерно по 16 позициям не смогли ничего найти», — посетовал в беседе с корреспондентом «Эксперта ЮГ» высокопоставленный дагестанский чиновник.

Первая тренировка

Попыток разработать «объективные» критерии оценки для региональных властей было несколько. Одну из них совсем недавно предпринял нынешний глава Минрегионразвития Дмитрий Козак. «Свою» методику он опробовал как полпред в ЮФО — разумеется, на главах южных регионов. В системе оценки «по Козаку» было не 82, а более ста показателей. При этом система была более гибкой — характеристика региона давалась в двух параллельных системах координат: с одной стороны, оценивался уровень развития социальной и экономической сферы на данном этапе, с другой — изменение того или иного показателя в течение года. По мнению авторов разработки, такой подход позволяет максимально учесть качественные изменения, происходящие в регионе. И, следовательно, даёт возможность более объективно оценить качество работы местной власти — если регион с низким фактическим уровнем развития демонстрирует высокую динамику, то можно говорить об успехе губернатора.

Почти у каждого из регионов ЮФО разница в показателях «фактических» и «динамических» оказалась весьма красноречивой. «Отдельные регионы при существенном отставании нашли свои «точки роста» и демонстрируют положительную динамику — это относится к Карачаево-Черкесии, Дагестану, Калмыкии. А вот Ставропольский край, несмотря на достаточно высокий уровень развития, по динамике оказался на последнем месте. Одно из последних мест занимает Адыгея, которая еще год назад по динамике развития демонстрировала второй в ЮФО результат», — анализирует ситуацию заместитель полпреда в ЮФО Валерий Гаевский.

Впрочем, динамика развития тоже вопрос спорный. Если в регионе несколько лет ничего не строить, и потом за год ввести в эксплуатацию, допустим, завод — динамика будет высокой. Только общая ситуация от этого изменится мало.

Допинг и контроль

Дисквалифицированных по результатам губернаторского «забега» в ЮФО, скорее всего, не будет. Те же ставропольские власти рассчитывают на вполне благосклонную оценку своей деятельности. «Все сделали, отчет сдали! Насколько мне известно, по всем показателям у нас — положительные значения, в пределах нормы!» — сказал «Эксперту ЮГ» и. о. вице-губернатора Ставропольского края Анатолий Воропаев. Остальные «южные» главы регионов, похоже, тоже не особенно волнуются — в интервью «Эксперту ЮГ» прогнозы большинства из них прозвучали довольно оптимистично.

сегодня в руках у дмитрия Козака оказались все необходимые рычаги для того, чтобы реализовать свои обещания на практике. именно его министерству дано право решать, каким из территорий отсыпать «пряников», а каким – всыпать «кнута» в виде усиленного контроля

Впрочем, тот же Дмитрий Козак еще в мае объяснял, что анализ уровня развития регионов нужен вовсе не для увольнения «отстающих» губернаторов. «Речь не идет о том, чтобы кого-то наказывать. Но регионы, которые демонстрируют в динамике высокий уровень развития социально-экономической сферы, должны поощряться. А те, кто по достигнутому уровню остаются высокодотационными и живут за счет средств других территорий, должны терпеть некоторые ограничения», — говорил теперь уже экс-полпред в ЮФО журналистам. В числе ограничений назывался, например, усиленный контроль региональной власти со стороны федеральных органов.

  Иллюстрация: Дмитрий Горунов
Иллюстрация: Дмитрий Горунов

Сегодня в руках у «регионального» министра Дмитрия Козака оказались все необходимые рычаги для того, чтобы реализовать свои обещания на практике. Именно его министерству дано право решать, каким из территорий необъятной России отсыпать «пряников», а каким — всыпать «кнута» в виде упомянутых «ограничений». Главы ЮФО при этом могут оказаться в несколько особом положении — во-первых, потому, что свою спортивную форму они Козаку уже продемонстрировали, во-вторых — из-за особого внимания, которое глава Минрегионразвития по-прежнему намерен уделять южным рубежам России. «Нельзя сказать, что нас все устраивает. Все работают с разной степенью эффективности. Не каждый из глав регионов, наверное, справляется с теми задачами, с той миссией, которая на него возложена», — сказал недавно Козак, комментируя очередные сообщения о возможной отставке нескольких южных губернаторов. Правда, саму возможность скорых отставок он тогда отрицал.

Кандидатами на увольнение этой осенью называли Мустафу Батдыева (Карачаево-Черкесия), Николая Максюту (Волгоградская область) и Александра Черногорова (Ставропольский край) — они получили низшие баллы в «рейтинге политической выживаемости губернаторов», составленном Центром политической конъюнктуры России. Эти же фамилии значились в списке ожидаемых отставок, якобы подготовленном Главным управлением внутренней политики президента по рекомендациям партии «Единая Россия» (и государственные, и партийные структуры свою причастность к составлению подобных списков официально опровергли).

Сегодня наблюдатели уверены, что если отставки и произойдут, то не при действующем президенте и уж во всяком случае не по первым итогам оценки эффективности деятельности власти в регионах. Более того, применение новой оценочной системы в первое время будет выполнять, скорее, дисциплинирующую функцию. По мнению политолога Александра Кынева, одна из парадоксальных проблем региональной власти — незнание своего региона, его возможностей и «точек роста»: «Сейчас в большинстве территорий существует разработанная “Стратегия развития региона” и приходящие к власти люди эту стратегию декларируют. Но зачастую декларация остается просто голым “пиаром”. Четкие критерии оценки призваны отрезвить элиты. Это полезно — заставить региональные элиты планомерно изучать собственные территории», — сказал Кынев «Эксперту ЮГ».

Так или иначе, новая технология взаимоотношений федерального центра с регионами запускает своего рода машину, призванную выдавать объективные цифры. А цифры, как известно, вещь упрямая — руководителям «на местах» придется либо добиваться требуемых показателей, либо готовиться со временем уступить место более «эффективным».

Рейтинг регионов ЮФО по ряду показателей, включенных в перечень для оценки губернаторов (на основе данных за 2006 год, предоставленных субъектами федерации в аппарат полпреда в ЮФО)

Новости партнеров

«Эксперт Юг»
№2 (2) 29 октября 2007
Отчетность губернаторов
Содержание:
Реклама