Почва для конфликтов

Утверждение о том, что республики Северного Кавказа сегодня охвачены земельными конфликтами — не преувеличение.

Ситуация на Северном Кавказе усугубляется незащищённостью прав коренного населения и коррупцией в системе местного самоуправления и в области регулирования земельных отношений. При территориальной ограниченности жизненного и хозяйственно-экономического пространства, при стагнирующей экономике дальнейший рост и изменение этно-демографических показателей способствуют росту конфликтогенного потенциала. С 2006 года Региональным центром конфликтологии и миротворчества (Ростов-на-Дону) осуществлён ряд исследований по этой проблематике. Замеры ситуации проводились в процессе полевых работ в Кабардино-Балкарской Республике (КБР) и Дагестане. Анализ и обобщение их результатов легли в основу нашего материала.

Дагестанские реалии

В условиях Северного Кавказа частные интересы нередко приводят к групповым конфликтам, приобретающим межэтнический характер. Если ситуацией не управлять, то локальные земельные конфликты перерастают в более серьёзные столкновения, которые часто сопряжены с применением насилия.

Многие участники земельных конфликтов обращают внимание на социальную несправедливость в сфере распределения земельной собственности и регулирования аренды. Однако связь между отсутствием равноправного доступа к земле и возникновением конфликтов часто вовсе не прямая, и отнюдь не всегда эти два явления совпадают во времени. Анализ прецедентов земельных конфликтов в Дагестане показывает, что протест против несправедливого распределения земли становится лозунгом, объединяющим всех недовольных в периоды экономической нестабильности. И далеко не всегда это недовольство связано непосредственно с землёй.

Основная зона земельных конфликтов в Дагестане — это равнинные, предгорные и прибрежные (полиэтничные) районы республики. При этом существует несколько форм противоречий, которые могут способствовать развитию локальных межэтнических конфликтов.

Это, во-первых, противоречия по поводу зимних пастбищ между коренным населением равнинных и степных районов (ногайцы, кумыки) и скотоводами (представители горной части Дагестана), чьи отары овец, как правило, не возвращаются на альпийские луга в летний сезон, что способствует экологическому истощению северных районов — по сути, превращению степи в пустыню.

Во-вторых, это противостояние по линии «местные» и «приезжие» (подключается фактор этничности) по поводу земельных планов для строительства жилья и ведения приусадебного хозяйства. Конфликты такого рода время от времени вспыхивают на территории Бабаюртовского, Кумторкалинского, Дербентского, Хасавюртовского, Карабудахкентского районов.

Третий вариант — противоречия между сёлами-джамаатами из-за спорных участков земли. Конфликты на этой почве недавно возникали между общинами сёл Костек и Новокостек, Карабудахкент и Какашура.

И, наконец, противоречия, связанные с незаконной, на взгляд жителей поселений, распродажей «общинной» земли местными чиновниками. Ярким примером такого рода столкновений является конфликт в посёлке Ленинкент, расположенном вблизи  Махачкалы. Исторически в Ленинкенте проживают кумыки. Однако в советские годы сюда активно переселялось аварское население, в результате чего на сегодня оно оставляет 75% от общей численности. Изначально в конфликте стороны делились на «местных» и «приезжих» — с одной стороны, кумыки и аварцы–старожилы, а с другой — недавние переселенцы-аварцы. Однако, как, впрочем, часто бывает, заинтересованные стороны в лице бывшего главы администрации посёлка и его ближайшего окружения, участвовавшие в незаконной распродаже земли, стали упирать на этнический фактор. Недовольство местного, преимущественно кумыкского населения преподносилось как национализм в отношении аварцев — самой многочисленной этнической группы в Дагестане. Естественно, не заставили себя долго ждать ответное возмущение и конфликтный настрой со стороны горцев-переселенцев.

Участие во многих локальных конфликтах кумыкских групп вовсе не означает их особой «конфликтности» по сравнению с другими этническими группами в Дагестане. Дело в том, что именно на их исторический ареал расселения приходится основной миграционный поток представителей горной части республики. В такой ситуации цена ошибки на уровне районных администраций и муниципальных образований гораздо выше, чем обычно. Так, в Дагестане в 1990-е годы чиновники на местах, пользуясь сложившимся ослаблением институтов государственной власти, занимались незаконной распродажей общественных земельных угодий и участков под строительство. За десять с лишним лет выработаны устойчивые коррупционные схемы. Зачастую именно главы муниципальных образований и районных администраций в первую очередь повинны в обострении межэтнических отношений на местах. И к сегодняшнему дню накопился целый багаж старых проблем, которые обязательно нужно будет решать. На муниципальном уровне чиновники могут урегулировать конфликт, предотвратить его вооружённый и насильственный вариант, однако редко удаётся устранять проблемы, лежащие в самой основе конфликта. На местном уровне в качестве миротворческого механизма используются традиционные способы, с помощью которых на Кавказе всегда прекращались кровопролития и междоусобицы. Это и посредничество старейшин, и деятельность религиозных авторитетов, а также политических лидеров, способных своим статусом и влиянием в обществе остановить превращение  конфликта в насильственный. Однако одних лишь традиционных институтов миротворчества недостаточно. Необходимы комплексные меры по устранению причин и условий конфликтов, главным образом через последовательное и системное реформирование проблемных сфер и, что не менее важно, через строгий надзор за исполнением действующего законодательства всеми субъектами правоотношений.

Кабардино-Балкария: войны за землю

Похожая ситуация сложилась за последние годы и в Кабардино-Балкарской Республике в связи с известной проблемой межселенных территорий. Если в Дагестане спектр земельных конфликтов достаточно широк, равно как и число их участников (что обусловлено многонациональным характером республики), то в КБР проблема передела земельных ресурсов возникла между представителями двух титульных этносов. Точнее говоря, между кабардинскими политическими и финансовыми кругами с одной стороны и балкарским населением и представителями бизнеса — с другой.

Почвой для обострения ситуации стало принятие в 2005 году законов № 12-Р3 «Об административно-территориальном устройстве Кабардино-Балкарской Республики» и № 13-Р3 «О статусе и границах муниципальных образований в Кабардино-Балкарской Республике», регулирующих земельные отношения. Реализация этих законов на деле привела к изъятию исключительно из балкарских населённых пунктов до 85% земельных угодий, переданных в ведение города Нальчик. Кроме того, наиболее крупные населённые пункты компактного проживания балкарцев (Хасанья — около 12 тысяч жителей и Белая Речка — более 5 тысяч) оказались лишены статуса муниципальных образований и включены в состав городского округа Нальчика вместе с прилегающими к нему обширными земельными угодьями.

Законодательное решение фактически лишило сёла, в которых в основном проживают балкарцы, возможности осуществлять местное самоуправление, что весьма осложняет и без того непростое хозяйственно-экономическое положение жителей этих населённых пунктов. Изъятие из ведения местных муниципалитетов территорий, ранее находившихся в общинной и муниципальной собственности и получивших статус межселенных после вступления в силу законов № 12, 13, фактически закрепило между балкарским населением и Нальчикским муниципалитетом отношения аренды. С учётом высоких ставок по аренде земли и реальной неспособности её оплачивать, население балкарских сёл, пребывающих в депрессивном состоянии, лишается единственного источника выживания — возможности заниматься традиционным видом деятельности, животноводством, а также источника формирования муниципальных бюджетов.

Подобную оценку ситуации, сложившейся вокруг проблемы межселенных территорий, неоднократно высказывал в своих официальных заявлениях руководитель Совета старейшин балкарского народа КБР Исмаил Сабанчиев. В 2006 году активизировало свою деятельность балкарское национальное движение, главным звеном которого на тот момент стал именно Совет старейшин. В результате вопрос межселенных территорий принял характер противостояния кабардинского политического истеблишмента и балкарского населения. Однако, как и во многих подобных ситуациях, истинные причины лежали в плоскости экономической. Не секрет, что районы наиболее компактного традиционного проживания балкарцев расположены в Приэльбрусье — весьма выгодной с точки зрения развития курортного бизнеса зоне. Вполне очевидно, что для реализации здесь более или менее крупных инвестиционных проектов необходимо иметь законодательный механизм контроля над ситуацией. Принятие и реализация вышеуказанных республиканских законов и призваны решить эту задачу.

Вместе с тем в соответствии с федеральным законодательством введение межселенных территорий, к которым относятся территории поселений, включающие обширные земельные угодья (в том числе пастбища и леса, за исключением территорий городских округов), допускается только в тех субъектах РФ, где плотность населения втрое ниже по сравнению со средней плотностью населения по стране. В условиях Северного Кавказа, где плотность населения намного выше, чем в среднем в других регионах РФ, придание отдельным территориям статуса межселенных способствует перерастанию экономических противоречий в затяжные конфликты на межэтнической и межклановой почве.

Введение в КБР межселенных территорий, несмотря на протест балкарских депутатов республиканского парламента, усилило и без того непростые отношения между кабардинскими и балкарскими финансово-промышленными группами. За последние два года ситуация в республике практически не изменилась. Существующие противоречия сегодня законсервированы, и руководство республики не допускает развития общественного диалога по проблеме межселенных территорий. Аналогичная ситуация сохраняется и в Дагестане.

Что общего?

Главное отличие между конфликтами по поводу земельных ресурсов в двух республиках заключается в том, что динамика их возникновения и эскалации в Дагестане намного выше, чем в Кабардино-Балкарии. В то же время отсутствие какого-либо сдвига в отношении проблемы межселенных территорий ведёт к постепенному накоплению негативного потенциала в обеих республиках.

Хотя оценки экспертным сообществом региона земельных конфликтов в данных субъектах ЮФО неоднозначны, сложившаяся здесь ситуация представляет собой классический пример конфликта, порождённого так называемым «структурным насилием». В основе его лежат несправедливое распределение власти и собственности, неравноправие статусных позиций основных этнических групп многосоставного общества (каким является весь Северный Кавказ), отсутствие равных возможностей доступа отдельных категорий населения к жизненно важным ресурсам.

Именно по этой причине столь разные по своему этническому составу, но весьма схожие по социально-экономическим условиям регионы становятся постоянным полем для эскалации конфликтов по поводу распределения земельных ресурсов. Очевидно, что, например, в Ингушетии и Чечне, где основной состав населения моноэтничен, возможные земельные конфликты будут носить сугубо внутренний (межтейповый) характер. Во многом по этим причинам Северный Кавказ сегодня не является целостным политическим пространством. На деле в рамках административных границ многосоставных республик региона соединены разнородные этнические группы, а пространство их буквально пронизано внутренними противоречиями разных кланово-этнических образований. И здесь огромную роль играет распространение на бытовом и общественном уровне негативных стереотипов восприятия представителей одних этносов другими.

Законодательство — ближе к народу

Совокупность этих факторов влияет на сохранение в регионе очагов локальной конфликтности, которые соединяются в единую цепь. Борьба политических элит, финансовых групп и отдельных кланов в Дагестане и КБР приобретает форму межэтнического противостояния, задавая общую динамику социально-политической ситуации в регионе. Самое важное в данном контексте — предотвратить возможное перерастание небольших, как может поначалу показаться, конфликтов в крупномасштабные столкновения с разрушительными социально-экономическими последствиями для всего региона.

И всё же потенциал урегулирования подобных проблемных ситуаций и последующей стабилизации региона далеко не исчерпан. И ключ к нему лежит в самой структуре кавказских обществ. Во всех северокавказских республиках сильны местные традиции миротворчества и народной дипломатии. Их знание и своевременное использование может предотвратить развитие конфликтов, которые иначе способны приобрести насильственную форму. Однако в долгосрочной перспективе одних традиционных институтов, опирающихся на межклановые альянсы и баланс интересов, недостаточно. Необходимы комплексные меры по устранению причин и оснований этих конфликтов, главным образом через адекватное реформирование проблемных сфер и строгий надзор за исполнением действующего законодательства всеми субъектами правоотношений.

Наилучший путь для того, чтобы избежать роста межэтнической напряжённости, — обеспечивать надзор за соответствием региональных законодательных актов, регулирующих вопросы местного самоуправления и земельные отношения, федеральному законодательству. Главным образом это касается принципа прямого финансирования сельских муниципалитетов в обход глав районных администраций, который на практике не действует ни в Дагестане, ни в КБР. Путём всяческих ухищрений и административного давления  главы районов добиваются того, чтобы роль посредников и распределителей бюджетных денег по-прежнему была возложена на них.

Если же принцип прямого финансирования будет проведён в жизнь, уменьшится не только возможность махинаций с бюджетными средствами и землёй, но и степень привлекательности самого поста главы района. А сельский глава всё-таки намного ближе к народу, поскольку живёт в самом селении, так что проблемы села касаются и его самого. Если центр ответственности и принятия решений перенести на уровень глав сёл и посёлков, то на районном уровне главной задачей станет учитывать и обеспечивать представительство, в том числе и этническое, всех сельских муниципальных образований.

Любая система административного управления землёй должна обладать способностью предвидеть возникновение конфликтов и механизмами, позволяющими их разрешать, особенно там, где нехватка земельных ресурсов дополняется этнической напряжённостью и рождающимся на этой почве взаимным неприятием этносов. Если необходимые механизмы не будут созданы, то конфликты могут сохраняться долгое время — либо едва заметно тлеть, либо проявляться бурно, вызывая серьёзные экономические и социальные потери.