Собес для всех в отдельно взятом регионе

Карэн Туманянц
19 марта 2012, 00:00
  Юг

Лозунги помощи нуждающимся и борьбы с неравенством доходов всегда являлись козырными картами любой партийной программы, а в выборный период такие темы тем более пользуются повышенным спросом у политиков. Слишком успешный опыт Волгоградской области в решении этих проблем показывает оборотную сторону активной социальной политики государства

Фото: AP
Лозунги помощи нуждающимся и борьбы с неравенством доходов всегда являлись козырными картами любой партийной программы

Волгоградской области есть чем гордиться: если в 1998 году доля беднейших слоёв населения в регионе была максимальной среди крупнейших субъектов юга России и в 1,5 раза превышала общероссийский уровень, то уже через десять лет область демонстрирует минимальные значения распространения бедности (см. таблицу 1).

Неравенство доходов среди волгоградцев также самое низкое. Доходы 10% наиболее обеспеченных граждан в Волгоградской области в 2010 году превышают доходы такого же количества самых бедных жителей в 11,1 раза, тогда как по России этот показатель равен 16,5 раза. В соседних регионах в 2009 году различия колебались от 13,8 раза в Ростовской области до 15,8 раза в Краснодарском крае.

Эти достижения целиком объясняются усилиями региональных властей по выплате различных социальных пособий и субсидий. Как видно на графике 1, с 2005 года по 2010 год рост номинальных совокупных денежных доходов населения Волгоградской области составил 2,35 раза (с 187,8 млрд рублей до 441,2 млрд рублей), при этом объём всех полученных социальных трансфертов увеличивался гораздо быстрее — в 3,4 раза (с 28 млрд рублей до 95,1 млрд рублей). Для сравнения — размер оплаты труда за этот период возрос в 2,4 раза. За один только 2010 год трансферты подскочили более чем на 30%, тогда как общий рост доходов населения составил лишь 12,5%, а оплата труда увеличилась всего на 4,6%.

В результате доля социальных выплат в денежных доходах волгоградцев поднялась с 14,9% в 2005 году до 21,5% в 2010 году (см. таблицу 2). Каждый пятый рубль не зарабатывался волгоградцами, а дарился им государством. По доле бюджетных безвозмездных денег в доходах населения Волгоградская область опережает среднероссийский показатель и лидирует среди крупнейших регионов Южного федерального округа. Фактически по масштабам помощи регион достиг уровня национальных республик юга России, хотя по уровню жизни населения явно их превосходит. Например, в 2009 году (более поздние данные пока не опубликованы) в структуре доходов жителей Адыгеи социальные выплаты составили 19,2% (доля беднейшего населения 18,6%), Ингушетии — 20,7% (36,2%), Калмыкии 23,7% (35,5%) и т. д.

Традиционно преобладающую роль в объёме социальных трансфертов населению в Российской Федерации составляют пенсионные выплаты, темп прироста которых «диктуют» федеральные власти. Но общий размер пенсий на территории волгоградского региона с 2005 года по 2010 год увеличился «лишь» в 3,1 раза, тогда как величина пособий и социальной помощи, которые в значительной степени финансируются из консолидированного бюджета субъекта федерации, возросла в 5,2 раза (с 4,7 млрд рублей до 24,4 млрд рублей). В результате региональная компонента социального обеспечения в структуре социальных выплат населению в Волгоградской области за пять лет поднялась с 16,9% до 25,6%.

Охват растёт, а результат падает

Однако масштабы бедности в Волгоградской области, достигнув в 2006 году низшей точки, в последующие пять лет уже не сокращаются (см. таблицу 1). На фоне эскалации бюджетных выплат населению это говорит о снижении эффективности региональной социальной политики. В остальных же рассматриваемых регионах юга России и в целом по стране позитивная динамика сохраняется. Дело в том, что деньги из волгоградской казны распределяются среди слишком широкой группы семей, в которую попадают не только бедные. При этом для действительно малоимущих размер получаемой поддержки недостаточен, чтобы вывести их из состояния крайней нужды. Например, в 2009 году 22,8% населения (593 тысячи человек) Волгоградской области пользовались социальной поддержкой при оплате жилых помещений и коммунальных услуг. В 2007 году этот показатель достигал ещё более высоких значений, приближаясь к трети жителей области (838 тысяч человек), тогда как доля беднейших граждан в этот период, по оценке Росстата, не превышала 14% населения (см. таблицу 1).

Основной социальный региональный закон № 1016-ОД «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих на территории Волгоградской области», устанавливает ежемесячную денежную выплату в размере около 50% от затрат на оплату жилищно-коммунальных услуг всем проживающим на территории Волгоградской области гражданам, имеющим звание «Ветеран труда», а также каждому совместно проживающему с ними нетрудоспособному члену семьи. При этом нормативными документами не предусматривается проверка, действительно ли претендент нуждается в выплате. Только к категории «ветеран труда» относится порядка 200 тысяч волгоградцев, а компенсация их расходов на коммунальные услуги составляет около 20% от общего объёма финансирования раздела «Социальная политика» консолидированного бюджета области. Принимая закон, областные депутаты проигнорировали тот факт, что длительный опыт работы на одном предприятии (что, собственно, и являлось главным основанием для присуждения звания «Ветеран труда») не означает низкий уровень доходов человека. Помимо данного пособия, ветераны труда получают ежемесячную денежную выплату из областного бюджета, размер которой за последние годы был увеличен с 250 до 400 рублей. Затраты на её финансирование составляют ещё около 7% годовых консолидированных расходов на социальную политику в области. Указанным законом предусмотрены и другие меры поддержки граждан Волгоградской области, но большинство из них также не предполагает анализ фактического уровня благосостояния получателей льгот и пособий.

Размер расходов на социальную политику в консолидированном бюджете Волгоградской области уступает только расходам на образование. На цели социальной защиты населения в 2010 году областным и муниципальными бюджетами было потрачено 15,8 млрд рублей (в 2009 году — 13,5 млрд рублей), что составляет более 20% всех бюджетных расходов (в 2009 году — 18,1%). При этом, например, расходы на здравоохранение в 2010 году составили 13%, а на национальную экономику — 12,3% расходов всех органов власти Волгоградской области. Рост финансирования на цели социального обеспечения в 2010 году превысил 17% при общем увеличении расходов консолидированного бюджета на 5%. С другой стороны, финансирование национальной экономики сократилось на 20%. В среднем по стране в 2010 году субъекты РФ тратили на социальную политику более умеренные 17,6% (годом ранее — 15,3%).

Несмотря на значительные траты бюджета, средние денежные доходы населения Волгоградской области остаются одними из самых низких среди крупнейших региональных экономик ЮФО и существенно меньше среднероссийского показателя (см. график 2). В то же время Краснодарский край тратит на социальную политику не более 15% расходов консолидированного бюджета, Астраханская область — около 18%, и только Ростовская область практически столько же, сколько Волгоградская — около 20%.

Дефицит развития

Оборотной стороной такой политики волгоградских властей выступают низкие темпы экономического развития региона. С 1996 по 2009 год реальный валовый региональный продукт области вырос на 44%, тогда как реальный валовый внутренний продукт России за указанный период увеличился на 72%, а в Краснодарском крае, Астраханской и Ростовской области ВРП практически удвоился. В значительной степени это обусловлено недостаточной поддержкой региональными властями предпринимательской и инвестиционной активности, особенно в части состояния инфраструктуры. Скромность волгоградских бюджетных стимулов для бизнеса вполне объяснима необходимостью отвлекать существенные ресурсы на финансирование социальной политики. Низкие темпы роста, в свою очередь, формируют более низкий уровень доходов населения, который не компенсируется даже масштабным перераспределением средств через бюджетно-налоговую систему.

Степень успешности для общества региональной модели экономической и социальной политики можно оценить сравнением основных демографических показателей (см. таблицу 3). Волгоградская область — единственный из крупнейших субъектов РФ на Юге, в котором наблюдается сочетание отрицательного естественного прироста и отрицательного миграционного прироста. А ведь ещё сорок лет назад регион имел самую высокую рождаемость и наиболее низкую смертность по сравнению с другими рассматриваемыми территориями. Особенно показателен негативный баланс внутрироссийской миграции: для местного населения, прежде всего трудоспособного возраста, жизнь в регионе на Волге не выглядит привлекательной.

Несмотря на противоречивые последствия социально-экономической политики администрации Волгоградской области, никаких корректив в её содержание власти вносить не собираются. Данные об исполнении консолидированного бюджета региона за 9 месяцев 2011 года показывают сохранение тревожных тенденций предшествующих лет: широкие социальные программы с сомнительной результативностью доминируют в расходах области и муниципалитетов. Проект закона о бюджете Волгоградской области на ближайшие три года также не содержит намека на изменение приоритетов в распределении средств.

Опыт Волгоградской области в очередной раз доказывает, что качество жизни людей не сводится только к размеру получаемых ими доходов, по крайней мере в нашей стране. Есть сферы, состояние которых напрямую определяет уровень социального самочувствия населения. Это дороги, жилищно-коммунальное хозяйство, образование и здравоохранение. Большая часть этих секторов находится в зоне прямой ответственности региональных и местных властей. Косвенное влияние, через мотивацию бизнеса, власти могут оказывать и на возможность найти интересную работу с достойным уровнем оплаты труда, что также является существенным элементом жизненных ценностей людей.

Но положительные изменения в этих сферах требуют высокого профессионализма чиновников, их сложной и кропотливой повседневной работы. Раздача бюджетных денег широким слоям населения, пусть и в незначительном для каждого отдельного получателя (именно потому, что круг их широк) размере, является более простой операцией для аппарата управления. В выборный период подобная щедрость властей, в силу её очевидности, даже способна компенсировать в глазах части избирателей провалы в других областях государственного регулирования. Однако такая суженная трактовка целей и задач социально-экономической политики государства угрожает региону стагнацией в развитии. Хочется надеяться, что инстинкт общественного самосохранения неизбежно приведёт к смене повестки дня следующих выборов.

Статья подготовлена при финансовой поддержке РГНФ и администрации Волгоградской области в рамках научно-исследовательского проекта «Оптимизация системы социальной защиты населения Волгоградской области», № 12-12-34000.