Сжимающиеся города юга России: строить или сносить?

Тема недели
Москва, 01.08.2019
«Эксперт Юг» №8 (434)
Почти 60% городов юга России за последние 15 лет теряли население. Депопуляция пугает власти, городская среда здесь быстро ветшает, но стратегии городов исходят из будущего роста. Планирование в муниципалитетах, которые не будут расти, — ключевая тема на ближайшие годы

АНТОН ЧЁРНЫЙ

По сравнению с 1989 годом, согласно официальным данным Росстата, уменьшилось население 750 городов России. В большинстве оставшихся также происходят структурные демографические изменения. Несмотря на такую ситуацию, практически вся политика и планирование на местах ориентированы на будущий рост населения. Строительство, а в особенности жилищное строительство сегодня — важный показатель успешного развития городов, и увеличение количества квадратных метров зачастую — главная цель городского планирования. Однако многим российским городам впору искать альтернативные цели и перестать отождествлять своё развитие только с ростом.

Проблему депопуляции российских городов больше невозможно не замечать, потому что даже в благополучных регионах она приводит к масштабным изменениям городской среды и направлений городского развития. Планирование должно переориентироваться на изменение будущих потребностей, необходимость экономии ресурсов и их повторного использования, возможность более гибкого использования и адаптации объектов недвижимости и инфраструктуры.

Демография юга России — относительное благополучие

Демографические изменения, происходящие в России после распада СССР, сильно повлияли на её систему расселения. «Русский крест» и масштабные миграции с севера и востока страны в её европейскую часть, концентрация населения в столице и региональных центрах привели к исчезновению большого числа сельских населённых пунктов и сокращению численности населения большинства российских городов.

Юг России  в постсоветский период традиционно считался относительно благоприятным регионом с точки зрения демографической ситуации. Во-первых, в республиках Северного Кавказа до сих пор сохраняется высокая рождаемость, а во-вторых — на Юг охотно переезжают жители не только других регионов (особенно с Дальнего Востока и Крайнего Севера), но и соседних стран. За период с 1989 по 2018 год Южный и Северо-Кавказский федеральные округа вместе увеличили население примерно на 4,4 миллиона человек, согласно данным Росстата, тогда как Центральный федеральный округ, в котором находится самый привлекательный город страны — Москва, вырос только на 1,5 миллиона человек за тот же период. Во всех остальных федеральных округах население сократилось .

Если рассмотреть изменение численности населения по временным периодам, то можно увидеть, что основной прирост населения Юга произошёл в первое постсоветское десятилетие. Отмена системы прописки и государственной поддержки проживающих на северных территориях, а также конфликты и ухудшение социально-экономической ситуации в бывших союзных республиках спровоцировали мощную волну международной и межрегиональной миграций, для которых Юг стал наиболее привлекательным регионом. Именно в этот период численность населения многих южных городов и даже сельских поселений значительно выросла.

Юг России показывает лучший прирост населения в стране на отрезке 1989–2018 годов, % 12_02.jpg
Юг России показывает лучший прирост населения в стране на отрезке 1989–2018 годов, %

С 2000-х годов масштабы внутренней миграции замедлились, и в изменении численности населения регионов и городов рождаемость и смертность стали играть более весомую роль. Если в предыдущий период положительное сальдо миграции отчасти компенсировало естественную убыль, то сокращение миграционного потока отразилось в уменьшении общей численности населения некоторых регионов — например, Северной Осетии, Волгоградской и Ростовской областей. В Краснодарском крае, Республике Адыгее и Ставропольском крае миграционный приток пока компенсирует естественную убыль. В других регионах Юга, наоборот, при хорошем естественном приросте населения происходит его отток по разным причинам, в первую очередь экономическим: в Чечне, Дагестане, Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкесии и особенно в Калмыкии.

Сжимающиеся города Юга

Как видно, компоненты изменения демографической ситуации регионов отличаются. Ещё больше отличий на местном уровне. Даже в тех регионах, в которых численность населения постоянно растёт — например, в Краснодарском крае, — есть депопулирующие населённые пункты и муниципальные образования. Из 136 городов юга России 48 стали меньше по сравнению с 1989 годом.

Как было сказано выше, многие города увеличили своё население за первое десятилетие после распада СССР, получив таким образом запас прочности. Но если сравнивать показатели 2018 года с показателями 2002-го, то в большинстве муниципалитетов Юга население к 2018 году сократилось. Фактически рост наблюдался в муниципалитетах республик Северного Кавказа, юга Краснодарского края и муниципальных образованиях, расположенных в непосредственной близости к региональным столицам. Наибольшими показателями убыли отличаются муниципальные образования Волгоградской и Ростовской областей. Сельские территории депопулируют интенсивнее, однако и во многих городах наблюдается стабильная убыль населения.

Сокращение численности населения в период 2002–2018 годов демонстрируют уже 78 городов — то есть почти 60%. Депопуляция не коснулась в этот период только городов Дагестана и Чеченской Республики. В нескольких регионах численность населения сократилась в большинстве городов — в Кабардино-Балкарии, Калмыкии, Северной Осетии, Ставропольском крае, Ростовской и Волгоградской областях.

В Калмыкии, Кабардино-Балкарии и Северной Осетии население сократилось даже в столице региона. В Волгоградской области общее количество городских жителей уменьшилось на 33 тысячи человек, в Кабардино-Балкарии — на 41 тысячу. В некоторых городах темпы убыли населения составили более 1% в год — это Ипатово в Ставропольском крае, Городовиковск в Калмыкии, Знаменск и Ахтубинск в Астраханской области, Котово и Новоаннинский в Волгоградской области. Абсолютными лидерами по убыли населения на Юге являются Тырныауз в Кабардино-Балкарии и Зверево в Ростовской области.

25 городов юга России, показавших наибольший отток населения в период 2002–2018 12_03.jpg
25 городов юга России, показавших наибольший отток населения в период 2002–2018

Официальные данные Росстата зачастую не отражают административно-территориальные преобразования. Например, Волгоград несколько раз расширял свои границы, включая в черту города близлежащие поселения с целью сохранения статуса города-миллионника, который он несколько раз утрачивал.

В Ростовской области большинство шахтёрских городов пошли по тому же пути — Донецк, Каменск-Шахтинский, Гуково, Шахты и Новошахтинск увеличили своё население путём административных преобразований в 2004 году. Например, Новошахтинск, численность населения которого составляла в 1989 году почти 108 тысяч, к 2004 году уменьшился до 100 тысяч человек; тогда было принято решение включить в черту города посёлки Красный, Самбек и Соколово-Кундрюченский. Население города в 2005 году увеличилось до 116 тысяч жителей, но к 2018-му сократилось уже до 108 тысяч человек.

Важно понимать, что причины убыли населения в городах разные, и при этом экономическая миграция далеко не всегда играет главную роль. Тот же Новошахтинск, в котором кажутся очевидными экономические причины убыли населения, в настоящее время отличается ежегодным миграционным приростом. Город умудряется привлекать новых жителей из разных регионов и из-за рубежа.

Тем не менее, этот прирост компенсирует только около 30% естественной убыли. И если Новошахтинску, в прошлом шахтёрскому городу, пришлось полностью реструктурировать экономику после закрытия последней шахты в 2004 году, то Тимашёвск Краснодарского края, всегда отличавшийся динамичным экономическим развитием, тоже испытывает похожие проблемы. Несмотря на то, что в городе множество крупных успешных предприятий, его население с 2007 года стабильно сокращается. Это опровергает устойчивый миф о том, что депопуляцию можно остановить экономическими инструментами.

Убыль населения в городах — не только российская проблема

Россия вовсе не одинока в сложившейся ситуации. Несмотря на постоянное увеличение численности населения планеты, многие города мира, регионы и даже страны испытывают депопуляцию или городское сжатие (urban shrinkage): это большинство стран Восточной Европы, отдельные регионы и города стран Западной Европы, США, Австралии, Японии и даже Китая. Для истории в самом явлении нет ничего экстраординарного — известно много случаев расцвета и упадка городов и цивилизаций. Однако такого распространения и масштаба, как сегодня, сжатие городов не имело никогда. Причины лежат в современных моделях социально-экономических процессов, усиливающейся глобализации и структурных демографических изменениях.

Мировой опыт показывает, что убыль населения одного конкретного города — это обычно комбинация множества факторов и причин, лежащих на разных уровнях — от местного до глобального. Если обобщить, то в сокращение численности жителей вносят вклад два основных условия — превышение количества уезжающих над прибывшими и превышение смертности над рождаемостью. В случае миграции причины чаще всего действительно экономические, хотя среди них могут быть и климат, и удалённость от крупных городов, а также плохая транспортная доступность или экология, экономическая специализация города, недоступность жилья, отсутствие развлечений или низкое качество услуг и городской среды. За превышением смертности над рождаемостью тоже скрываются разные ситуации. Высокая смертность населения в раннем возрасте в конкретном городе может быть спровоцирована плохой экологической обстановкой; в других случаях причина — во влиянии глобальных изменений на демографические процессы, такие как второй демографический переход, при котором меняется модель семьи и существенно снижается рождаемость. Например, и в России, и в Японии превышение смертности над рождаемостью вносит основной вклад в убыль населения страны. Но в Японии одна из самых высоких в мире продолжительность жизни при очень низкой рождаемости. В России же рождаемость гораздо выше японской, а в убыль населения больший вклад вносит ранняя смертность.

Изменение численности населения муниципальных районов и городских округов юга России в период 2002–2018, % 12_04.jpg
Изменение численности населения муниципальных районов и городских округов юга России в период 2002–2018, %

Видимые результаты масштабной убыли населения в городах выглядят очень похоже в разных странах — заброшенные здания, выбитые стёкла, нескошенная трава, мусор, разбитые дороги и тротуары. Город становится слишком большим для того населения, которое остаётся в нём жить. У жителей и местной власти не хватает сил, средств, а часто и правовых инструментов для его достойного содержания.

Особая сложность заключается в том, что такая «эрозия» распространяется по городу неравномерно, формируя множество островов деградации, которые могут соседствовать с городским центром, школой или общественным парком. Обслуживание инженерной инфраструктуры и дорог становится проблематичным и дорогим — можно отрезать водопровод к заброшенному зданию, но нельзя демонтировать его фрагменты на улице, на которой половина домов опустели.

Лучше не замечать?

Несмотря на масштабы убыли населения и невозможность во многих случаях повернуть процесс вспять, города и регионы неохотно меняют свою политику в отношении таких территорий, предпочитая продолжать программировать рост. Это естественно по нескольким причинам.

Во-первых, убыль населения пугает. Она ассоциируется с ослаблением военного, политического и экономического влияния на национальном уровне, и поэтому представляется крайне нежелательным вариантом развития. На уровне городов рост населения — показатель успехов в экономическом развитии и конкурентоспособности. В существующей системе распределения бюджетных средств между муниципалитетами численность населения играет определяющую роль, поэтому города так силятся сохранить статус «миллионника» или «стотысячника».

Во-вторых, в городах и регионах часто не понимают настоящих причин сокращения численности населения — есть тенденция упрощения и формирования поспешных заключений без внимательного анализа ситуации. Тщательный демографический прогноз для города выполняется в редких случаях — отчасти по причине отсутствия качественных данных, отчасти из-за отсутствия квалифицированных специалистов и средств.

Заброшенный жилой дом в Новошахтинске, Ростовская область. Типичный объект города, скоращающего население 12_05.jpg ФОТО Г. ВИХРЕНКО
Заброшенный жилой дом в Новошахтинске, Ростовская область. Типичный объект города, скоращающего население
ФОТО Г. ВИХРЕНКО

В-третьих, мы просто не знаем, как планировать развитие городов, в которых предполагается дальнейшее сокращение численности населения. Развитие прочно ассоциируется с экономическим и демографическим ростом, а также активным строительством. Если город не строится, то он не развивается. Поэтому все стратегии и планы ориентированы на рост — экономики, численности населения, квадратных метров, километров дорог. И подобный подход зачастую серьёзно ухудшает ситуацию в условиях депопуляции — новые жилые районы и инфраструктура становятся дополнительным бременем для городского бюджета, который и так всегда отличается дефицитом.

Ситуация осложняется тем, что многие российские города даже в условиях сокращения численности населения продолжают испытывать нехватку жилья, социальной и инженерной инфраструктуры, и поэтому вынуждены строить. Строят они по старинке — выделяя под «комплексное освоение» новые свободные территории, к которым нужно ещё подвести транспортную и инженерную инфраструктуру, построить школы, детские сады и поликлиники. При этом внутри существующего города идут незаметные поначалу процессы эрозии городской ткани — появляются пустые жилые дома, остаются незастроенными выделенные когда-то земельные участки, разрушаются заброшенные промышленные и общественные здания. Все эти внутригородские территории уже обеспечены инфраструктурой, и логичнее было бы использовать для развития именно их.

Однако реализации такого сценария развития мешает множество факторов. Муниципалитеты зачастую не ведут мониторинг использования недвижимости и не представляют себе масштабов проблемы. В России около 95% жилищного фонда находится в частной собственности, поэтому распоряжение заброшенными строениями возможно только после проведения сложных процедур признания недвижимого имущества бесхозным и принятия его в муниципальную собственность. Для этого требуются время, средства и человеческие ресурсы, которых на местном уровне всегда не хватает. Средства на развитие российские города в основном получают из федерального и региональных бюджетов через программы и проекты, которые обычно не ориентированы на решение подобных вопросов. Получить финансирование на новое строительство гораздо проще, чем на изъятие и демонтаж пустующих зданий. Так возникают частично реализованные жилые районы за пределами сложившегося города.

Новошахтинский кейс

Между тем, государственные программы, ориентированные на улучшение жилищных условий жителей городов — это «медаль» с двумя сторонами. Иллюстрацией этому может служить  уже упомянутый Новошахтинск (Ростовская область). Город шахтёрской славы после 1995 года с ликвидацией угольных предприятий, являющихся единственной отраслью экономики, претерпел серьёзные трансформации. Резкое сокращение рабочих мест способствовало большому оттоку населения в первые годы после ликвидации шахт, и, как следствие, освобождению многих земельных участков и частных домов.

Для поддержки шахтёрских территорий на государственном уровне были разработаны программы развития, в том числе и по обеспечению граждан социальными выплатами за жилые помещения, пострадавшие от ведения горных работ ликвидированными шахтами. Данные мероприятия развивало ФБУ ГУРШ (государственное учреждение реструктуризации шахт). Средства выделялись по двум мероприятиям: переселение граждан из ветхого жилья, ставшего непригодным в результате ведения горных работ ликвидированными шахтами, и снос ветхого жилья. С 1995 года мероприятия реализовывались шахтами, а после ликвидации шахт с 2002 года переданы в администрацию города Новошахтинска.

С 2005 года в городе началось масштабное строительство, которое велось более чем на 20 площадках. Но уже с 2013 года объём средств по программе ГУРШ стал снижаться. Несмотря на это, строительство домов ведётся до настоящего времени, но уже в более ограниченном режиме. За весь период реализации программы было переселено свыше 11 тысяч человек, что составляет около 10% от общего количества жителей города, и использовано свыше 6 млрд рублей.

Государственные программы способствовали переселению граждан в новые дома, но не предусматривали в необходимом объёме средства на снос оставшихся после переселения объектов недвижимости. Средства на мероприятия по сносу не выделяются уже около 10 лет. Одни районы застраиваются новыми жилыми домами, тогда как в других остаётся множество многоквартирных домов, подлежащих сносу. Более того, плохо проработанные в программе ГУРШ механизмы передачи собственности на недвижимость в процессе переселения привели к тому, что сегодня большинство признанных ветхими зданий находятся в частной собственности, что делает невозможным принятие администрацией города решений об их сносе без предварительного проведения длительных судебных процедур.

В настоящее время в городе проблемы по обеспечению жителей квадратными метрами не стоят остро. Более того, на строительном рынке жилья единственными участниками долевого строительства являются граждане-получатели социальных выплат, либо участники других жилищных программ. Однако проблема со сносом ветхого жилья остаётся открытой.

Отказаться от веры в чудо

Всё вышесказанное даёт понять — больше невозможно не замечать проблему депопуляции российских городов, потому что даже в благополучных регионах она приводит к масштабным изменениям городской среды и направлений городского развития. Продолжая планировать, рассчитывая на внезапный рост населения благодаря государственному вмешательству или чудесному появлению мощного инвестора, мы закладываем мину под будущее развитие наших городов, которые и так испытывают серьёзные проблемы. Планирование должно переориентироваться на изменение будущих потребностей, необходимость экономии ресурсов и их повторного использования, возможность более гибкого использования и адаптации объектов недвижимости и инфраструктуры.

В Ростовской области наибольшее среди субъектов юга России количество городов, характеризующихся убылью населения в 2002–2018  12_06.jpg Источник: Расчёты автора по данным Росстата
В Ростовской области наибольшее среди субъектов юга России количество городов, характеризующихся убылью населения в 2002–2018
Источник: Расчёты автора по данным Росстата

Большая опасность может заключаться в разработке некоего универсального подхода к решению проблем депопулирующих городов. Как уже отмечалось, комбинаций различных факторов, влияющих на изменение демографической ситуации в отдельно взятом городе, может быть огромное количество, и в каждом случае воздействие должно быть направлено на разные аспекты. При этом очень важно понимать, что не на все факторы можно повлиять и не во всех случаях можно изменить ситуацию. Демографические процессы очень консервативны — можно стимулировать финансовыми инструментами, такими как материнский капитал, дополнительные рождения, но нельзя переломить ситуацию в корне. Зная, что на смену многочисленному поколению 80-х в фертильный пришло поколение 90-х, которое численно было почти в два раза меньше, не стоит ожидать увеличения рождаемости. Произошедшее в последние годы улучшение демографических показателей в России ожидаемо сменяется их ухудшением, что уже отразилось в статистике и заявлениях учёных-демографов и политиков.

Фрагмент территории города Новошахтинска, посёлок Западный. Снесённые (чёрный) и определённые под снос (красный) жилые дома 12_07.jpg ООО «НПО “ЮЖНЫЙ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНЫЙ ЦЕНТР”»
Фрагмент территории города Новошахтинска, посёлок Западный. Снесённые (чёрный) и определённые под снос (красный) жилые дома
ООО «НПО “ЮЖНЫЙ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНЫЙ ЦЕНТР”»

Естественную убыль в России можно компенсировать только миграцией, но, несмотря на постоянно позитивное сальдо миграций в стране с начала 90-х, такая компенсация достигнута ни разу не была. Ожидать новых масштабных миграционных потоков, как это было в 90-е, не приходится. А значит, население страны продолжит сокращаться, как и население большинства её регионов и городов.

Первым необходимым шагом для изменения ситуации должна стать внимательная оценка происходящих в городе процессов и внедрение прогнозирования в практику управления. Какие именно факторы вносят вклад в депопуляцию? Могут ли эти проблемы быть решены на местном уровне? Если нет, то какие механизмы могут быть использованы на региональном или федеральном уровне? Материнский капитал вряд ли изменит ситуацию в городе, из которого население уезжает по причине отсутствия работы, а ориентация политики на привлечение в город мигрантов должна быть основана на чётком понимании того, кто эти мигранты и откуда именно они могут переехать.

Но, пожалуй, самым необходимым изменением в подходах к городскому планированию является признание того факта, что далеко не все города смогут расти в будущем, и что рост и территориальная экспансия — не обязательные признаки комфортного для жизни города. Примеры таких изменений уже есть — например, Новошахтинск переформатировал подходы к планированию с учётом продолжающейся убыли населения и сейчас ведёт разработку мастер-плана в концепции сжимающегося города. Количество не равно качеству, и, возможно, города, которые больше не растут, первыми смогут внедрить этот принцип в городское планирование.

Юг России показывает лучший прирост населения в стране на отрезке 1989–2018 годов, %
25 городов юга России, показавших наибольший отток населения в период 2002–2018
Изменение численности населения муниципальных районов и городских округов юга России в период 2002–2018, %
В Ростовской области наибольшее среди субъектов юга России количество городов, характеризующихся убылью населения в 2002–2018
Фрагмент территории города Новошахтинска, посёлок Западный. Снесённые (чёрный) и определённые под снос (красный) жилые дома

У партнеров

    «Эксперт Юг»
    №8 (434) 1 августа 2019
    МЕЖДУ ДРАЙВЕРАМИ И ПУСТЫРЯМИ
    Содержание:
    Реклама