Под нажимом федеральных властей, требующих привести региональные законодательные акты в соответствие с общероссийскими, свердловская правящая элита приступила к корректировке устава области. Перспектива серьезной перекройки устава вызвала невиданный всплеск политической активности.

Дитя реванша

Устав Свердловской области - больше чем устав. Рожденный в 1994 году на развалинах Уральской республики, явившийся прямым потомком ее мятежной конституции, этот документ в свое время встретил беспрецедентно жесткое сопротивление как на областном уровне, так и в федеральном центре. Был даже заготовлен президентский указ, осуждающий уральских выскочек. Но Эдуарду Росселю, тогда председателю областной думы, удалось обаять президента: Ельцин дал указание утрясти детали в диалоге экспертов.

Анатолий Гайда, директор Института философии и права УрО РАН, доктор философских наук, профессор, один из "отцов" основного закона области, вспоминает: "Ни один юридический акт в России не прошел такой экспертизы. Мы сутки просидели в государственно-правовом управлении (ГПУ) президентской администрации, спорили с тамошними специалистами, детально разбирались, есть ли в нашем уставе хоть какое-то несоответствие российской Конституции. ГПУ при всем изначальном негативизме вынуждено было признать нашу правоту".

Это был реванш за разгон Уральской республики, возрождение надежды на то, что Свердловская область займет, наконец, подобающее ей место среди братьев-субъектов. Подразумевалось, высокое.

В шуме ликования не слышны были голоса тех, кто не разделял мнения команды триумфаторов по поводу того, какой должна быть конструкция государственной власти в области. Утверждалось отношение к уставу как к чему-то возвышенному и незыблемому. Посягать на него - все равно что идти с ножом на священную корову.

Впрочем, отдельные поправки вносились и прежде. Так, перед губернаторскими выборами 1999 года из устава было изъято положение, требовавшее для победы во втором туре этих выборов абсолютного большинства голосов (50 процентов плюс 1 голос). Восторжествовал здравый смысл: этот уникальный для мирового законодательства пункт грозил сделать избирательный марафон бесконечным.

Политик или крепкий хозяйственник?

Другие предложения по корректировке устава, как правило, тоже совпали с предвыборными агитационными кампаниями. В нестройном хоре инициаторов реформ ровную ноту тянуло, пожалуй, лишь общественно-политическое движение "Наш дом - наш город", возглавляемое мэром Екатеринбурга и давним оппонентом Росселя Аркадием Чернецким. НДНГ отстаивает необходимость перехода к однопалатному парламенту, формированию областной думы по смешанному мажоритарно-пропорциональному принципу, выступает за отмену депутатской неприкосновенности, упразднение системы управленческих округов, настаивает на закреплении за губернатором обязанности непосредственно возглавлять областное правительство.

- По нашему уставу, губернатор уподоблен президенту, освобожден от прямого руководства действиями правительства и, следовательно, от прямой ответственности за последствия этих действий, - говорит Александр Долинин, член думской фракции НДНГ. - Мы же считаем, что губернатору следует меньше отвлекаться на абстрактные политические вопросы, лучше сосредоточиться на решении конкретных социально-экономических проблем области.

У сторонников неизменности устава свои аргументы. Так, Анатолий Гайда считает, что губернатор должен быть освобожден от "текучки" ради более эффективного осуществления иных функций: выстраивания внешних отношений области, работы с федеральным правительством, президентом, отечественными и зарубежными инвесторами.

По этой проблеме со всей определенностью высказалась и центральная власть, задав новые правила игры законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ". В нем четко зафиксировано тождество понятий "высшее должностное лицо субъекта Федерации" и "руководитель высшего органа исполнительной власти субъекта Федерации". Принятый в октябре 1999 года, этот закон явно из одной обоймы с президентской инициативой об изменении порядка формирования Совета Федерации, с другими мерами, направленными на то, чтобы отвадить губернаторов от участия в общероссийской политике, поумерить их амбиции, посадить "на хозяйство".

Собственно, эта норма федерального законодательства и стала главной головной болью защитников "священной коровы". Укрыться они пытались за пунктом переходных положений пресловутого закона, дающим два года на приведение в соответствие с его буквой регионального законодательства. Однако за дело взялась прокуратура, как областная, так и окружная, проявившая во второй половине 2000 года невиданное рвение в зачистке правового поля Свердловской области от разного рода вольностей. При содействии, естественно, представительства президента в Уральском федеральном округе.

По мнению авторитетного аналитика с докторской степенью, пожелавшего остаться анонимным, все эти действия суть детали общероссийской психологической операции, призванной привести провинциальные умы в нужное состояние, продемонстрировать, кто в доме хозяин, чьи интересы должны отстаивать на местах чиновники как федерального, так и регионального подчинения. К Свердловской области - особое пристрастие, вполне понятное в связи как с историей Уральской республики, так и с резкими высказываниями губернатора Росселя по поводу строительства вертикали власти. Хотя в других областях округа проблемы соответствия законодательств не менее остры.

На ветвях власти

Самое радикальное решение предложили депутаты областной думы от социал-экстремистского движения "Май". По их мнению, следует просто изъять из устава все статьи, в которых упоминается председатель правительства области. В этом случае, мол, образовавшуюся брешь заполнят соответствующие нормы федерального законодательства, а также внесенный "майцами" законопроект об областном правительстве.

В попытках сбалансировать полномочия законодательной и исполнительной ветвей власти "майцы" в предлагаемом законопроекте идут значительно дальше "федералов". Так, из десяти членов кабинета семь должны назначаться с согласия депутатов, а если в течение 45 дней какую-то кандидатуру согласовать не удастся или губернатор не удосужится предложить на данное место своего протеже, депутаты могут заполнить вакансию по собственному усмотрению.

Как считает руководитель рабочей группы по внесению изменений в устав Александр Заборов, реализация таких идей может привести к созданию де-факто некоей разновидности парламентской республики с коалиционным правительством, поскольку "свои" портфели законодатели наверняка будут делить между фракциями. Подобное устройство власти, по мнению Заборова, требует более высокой политической культуры, чем та, которой мы обладаем сегодня. К слову, сам Александр Владимирович - один из лидеров прогубернаторской думской фракции "Единство Урала", которой совсем не интересно думать о коалиции в тот момент, когда все правительство - из твоей команды.

По части реформы законодательной власти федеральные законы особых препон региональным изобретателям не чинят. Зато, по оценке депутатов от НДНГ, сама жизнь поставила вопрос об ошибочности построения двухэтажной парламентской структуры в отдельно взятой области. Прежде всего, Палата представителей, избираемая в отличие от думы не по партийным спискам, а по мажоритарным округам, не наделена достаточными полномочиями для серьезного влияния на законодательный процесс. Тем более что работают "сенаторы" на неосвобожденной основе, что порождает проблемы с кворумом, а то и просто сводит процесс принятия решений к бездумному голосованию за не то что непроанализированные - непрочитанные законы. Не реализована на практике и вмененная верхней палате миссия защиты интересов территорий. В большинстве округов местных выдвиженцев легко бьют на выборах все те же екатеринбуржцы с тугими кошельками, идущие во власть с целями, недоступными пониманию жителей Тавды, Красноуфимска или Сысерти. Этот "прокол", кстати, признает и Анатолий Гайда, но от детища своего не открещивается.

Глас народа - глас божий?

Среди причин, породивших споры, есть одна, которую хотелось бы выделить особо. Мы никак не научимся писать законы вообще: для себя и для внуков, для коммунистов и либералов, для высокой инфляции при низких ценах на нефть и наоборот... Все норовим под конкретного харизматика, под сиюминутные обстоятельства. Так, функции губернатора прицельно прописаны под индивидуальные склонности Росселя, приди на его место Чернецкий - не исключена очередная редакция. Из-под местной системы партийных выборов торчат уши росселевского "Преображения Урала", монополиста на политическом рынке середины 90-х. Кстати, трещать эта система начала аккурат с окончанием монополии. Похоже, "корова" священна только для посторонних, для тех же, кто ее пасет, - это источник молока, сливок, а то и гуляша.

Между тем с 22 по 28 декабря 2000 года компания "Маркетинг-Бюро" фонда "Центр федерализма" провела опрос общественного мнения жителей Екатеринбурга и Свердловской области (650 и 2500 респондентов соответственно) по репрезентативной выборке с учетом пола, возраста, образования, уровня доходов, социального статуса опрашиваемых. Все как положено, чтобы максимально приблизить результаты исследования к той картине, которую мог бы дать проведенный в те же сроки референдум.

Опрос выявил явную поддержку скорейшего приведения областного устава в соответствие с федеральным законодательством, а также внесения в него поправок, вызванных изменениями общественно-политической жизни. В частности, большинство респондентов в Екатеринбурге и области (60 и 65 процентов соответственно) считают, что областной парламент следует преобразовать в однопалатный. Чем занимается верхняя палата Законодательного собрания, основной массе опрошенных неведомо. Люди определенно отдают предпочтение смешанному методу избрания законодательного органа: по партийным спискам и одномандатным округам (тяготея, впрочем, к последнему), считают, что роль депутатов в формировании состава исполнительных органов должна быть повышена.

Разумеется, не стоит абсолютизировать значение общественного мнения: губительность сентенции "Народ всегда прав" мы оценили на собственном историческом опыте. Другая крайность, воплощенная в высказывании персонажа Стругацких, - "Большинство всегда за сволочь" - тоже, наверное, не совсем справедлива. Во всяком случае, выслушать голос масс и обдумать услышанное, очевидно, полезно. Тем более, что и по Конституции, и по областному уставу единственным источником власти и в России, и в Свердловской области является народ.