Проблемы федерализма и внутренней политики - таков круг тем прошедшего в Екатеринбурге VI Российского экономического форума. Их обсуждение как региональной элитой, так и приглашенными российскими экспертами шло под знаком тревоги: для большинства выступавших очевидно происходящее отклонение от закрепленной в Конституции РФ модели федерализма. Свердловский губернатор Эдуард Россель категорически не согласен с точкой зрения, что федеративные отношения у нас носят искусственный характер, поскольку для России более органично унитарное построение государства. Отечественный опыт свидетельствует: социально-экономическое и культурное своеобразие регионов в столь большом государстве несовместимо с унитарными методами управления. К тому же любая постановка вопроса об унитарном государстве по сути антиконституционна. На форуме дана оценка ситуации и предложены возможные пути ее разрешения.

Не то развал, не то эволюция

За последнее десятилетие мы стали свидетелями нескольких этапов формирования федеративных отношений. Первоначальный ельцинский получил название "парада суверенитетов" и бюджетного сепаратизма. С принятием в 1993 году Конституции РФ федеративные отношения вступили в договорную фазу. На путинском этапе наметилось укрепление властной вертикали. Процессы создания сильной, действенной власти исходят из системы унитарного государства. Следовать в этом направлении - вредить федеративному прогрессу.

Непродуманный и поспешный шаг по отношению к Совету Федерации - отлучение губернаторов и руководителей представительных органов власти субъектов федерации от участия в законотворческой деятельности на федеральном уровне - следует, по мнению Росселя, расценить как вотум недоверия населению регионов, которое их избрало. Чтобы восстановить статус-кво, нет другого пути, кроме как предоставить Государственному совету юридически закрепленные полномочия по защите интересов избравших их жителей. В этом недовольная региональная политическая элита Урала видит укрепление единства и целостности России, гармонизацию отношений центра и регионов.

Предлагаемая регионалами модель федеративного устройства должна представлять баланс сил и интересов сильной президентской, сильной региональной власти, сильного местного самоуправления на принципах построения субсидиарного государства. Дальнейшее государственное строительство, говорили на форуме, целесообразно осуществлять на эволюционной основе в несколько этапов.

На первом этапе территории России должны быть интегрированы в единое экономическое пространство с образованием таких крупных региональных управленческих единиц, как ассоциации экономического взаимодействия - прообраз будущих укрупненных административно-территориальных единиц российского государства. Непременное условие - они не должны подменять ни федеральные, ни региональные органы власти. (Отметим, что существующие ассоциации экономического взаимодействия являются по сути общественными организациями, отнюдь не обладающими теми функциями, о которых идет речь и которыми их, видимо, намерены наделить авторы проекта. При этом также не берутся в расчет представительства федеральных округов как элементы политической - не экономической - вертикали власти.) На последующем этапе целесообразно перейти к решению задачи повышения управляемости и устранения экономической асимметрии путем формирования крупных образований с правами субъектов федерации.

В перспективе, если следовать этой логике, наша федерация могла бы состоять из 30 крупных экономически самостоятельных субъектов (ассоциаций). Изменилось бы и административно-территориальное устройство регионов. В качестве базовой административной единицы предполагается выбрать более крупную единицу - уезд. Уездов может быть 10 - 15. В основу образования надо положить избирательные округа по выборам депутатов Государственной думы. Примерно одинаковые по численности населения, сопоставимые по экономическому потенциалу, они могли бы стать базовыми единицами для проведения государственной политики выравнивания социального развития территорий, соединения усилий государственной власти с местным самоуправлением.

Мнения экспертов по поводу изложенного кардинально расходятся: не разделяющие таких подходов заявляют, что это "прямой путь к развалу страны". Однако и сторонники, и противники проекта сошлись на том, что существующие федеративные отношения также не лишены противоречий. Выделяются три группы наиболее актуальных.

Асимметричность государственного устройства в России, говорилось на форуме, допускает наличие шести различных по конституционному статусу субъектов федерации, что явно утяжеляет конструкцию государственного устройства, порождает дополнительные проблемы. Остро стоит проблема урегулирования подходов к разделению компетенций в части совместного ведения. До недавнего времени все, что не было прописано в соответствующих статьях Конституции России, не возбранялось регулировать региональным законодательством. Теперь федеральными контролерами все толкуется наоборот: что не разрешено - запрещено. По мнению Эдуарда Росселя, формальный подход к приведению регионального законодательства в соответствие федеральному в ряде случаев стал тормозом в развитии экономических реформ. И третье: все более существенными становятся различия субъектов федерации по уровню социально-экономического развития. Отстающие регионы выпадают из системы межрегионального развития, что приводит к появлению разрывов в рыночном пространстве, усилению дезинтеграционных тенденций.

Еще более неурегулированной сферой федеративных отношений является бюджетный федерализм. Регионы испытывают острый дефицит собственных источников формирования полноценных самостоятельных территориальных бюджетов. Если существующие принципы сохранятся, развитие регионов может остановиться. "Сегодня в этом процессе, - считает президент Удмуртской республики Александр Волков, - вместо конструктивного диалога наметился явный перекос: бюджетные полномочия территорий из года в год снижаются. Российское правительство козыряет бездефицитным бюджетом. Между тем превышение федеральных доходов над расходами - не плод безупречной работы исполнительной власти, а результат новой государственной политики: забрать как можно больше из регионов-доноров".

Напутали и столкнули

"Российский Давос" из екатеринбургского форума в очередной раз не получился. По мнению одних политологов, на Урале ломились в открытую дверь, Причина, считает Илья Горфинкель, в излишней политизированности. Выдвигаемые идеи - либо правильные, но абстрактные, либо конкретные, но жизнью опровергнутые. Другие обозреватели саркастично замечают: за пятилетнюю историю работы экономических форумов в Екатеринбурге в стране сменилось семь правительств, но "власть в стране по-прежнему мало интересует, что думают и говорят по поводу обустройства России за пределами Садового кольца".

Вновь, как сказал президент Российской финансовой корпорации Андрей Нечаев, "вместо того, чтобы заняться в нынешней, в целом благополучной для страны ситуации, решением названных проблем, российская власть сделала упор на политику. Представители образованного на этой волне института полпредства также предпочитают заниматься решением политических вопросов. На мой взгляд, в стране должна быть не только политическая властная вертикаль, но и экономическая. Создание политической надстройки невозможно без возведения экономического фундамента для всех субъектов федерации.

Вместо этого предпринимаются попытки собрать как можно больше финансовых ресурсов в центре, чтобы затем ''осчастливить'' субъекты федерации, в том числе и доноров. Пора дать удочки в руки лидерам субъектов-реципиентов: иначе мы вновь идем к социалистическому принципу ''забрать и поделить''".

- Регионы не могут толком определиться со своим стратегическим видением экономического развития. И здесь дело не в территориях - нет определенности в этом вопросе у государства, - так прокомментировал выбор темы форума Виктор Ивантер, директор Института народнохозяйственного прогнозирования РАН.

Проблему совершенствования федеративных отношений форум в Екатеринбурге взялся обсуждать по двум очевидным причинам (оставим в стороне как малоинтересное третье соображение: амбициозному политику Росселю нужен свой "Давос"). Начиная с 1998 года федеральный центр стал постепенно слагать с себя протекционистские обязательства перед субъектами федерации. Российские административные регионы, помещенные в новую систему координат, теперь вынуждены самостоятельно искать свое место в глобальном мире, осваивать новые типы деятельности, поторапливая центр по поводу выработки стратегии.

Вторая причина: простое недовольство отсутствием ясности в последнее время сменила тревога - что такое строит в стране Путин? "Если читать внимательно Конституцию РФ, то Россия - это федеративное государство, - говорит Владимир Примаков, депутат Свердловской областной думы. - А если даже бегло просмотреть видоизмененные Налоговый и Бюджетный кодексы, то сомнений не остается: это строительство взаимоотношений между федеральной и региональной властями по принципам, характерным для унитарного государства. Так про какие мы тут федеративные отношения толкуем?

Идея вертикали власти сама по себе хороша, но речь идет об исполнительной ветви федеральных органов власти в регионах. Они, безусловно, должны быть подконтрольны Москве. У нас, как это уже повелось, снова что-то напутали, столкнув новый федеральный орган-контролер, полпредства, с региональной властью. Однако в Конституции не прописаны взаимоотношения административного характера между полпредствами и территориями. Более того, такой вертикали по Конституции не существует вообще.

В России, скажу как юрист, нужно прежде всего выстроить вертикаль закона. Причем равную для всех".