Период романтического федерализма для губернаторов завершился. Для компетентного диалога с федеральной властью по разграничению полномочий между субъектами федерации и местным самоуправлением требуются политики из среды профессионалов-экономистов, - считает директор информационно-аналитического департамента Уральского института прикладной политики и экономики Андрей Кузнецов

- Андрей Анатольевич, какие основные факторы определяли, на ваш взгляд, политическую ситуацию в регионах Урала в уходящем году?

- Есть все основания считать 2001 год переломным: стали видны долгосрочные перспективы развития новых взаимоотношений федеральных и региональных институтов власти. Главный политический фактор, превалирующий в этом году, - реформенные начинания президента РФ Владимира Путина: усиление силовых структур государства, подготовка судебной реформы, приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным. Путин через полномочных представителей в федеральных округах предпринял ряд конкретных действий с целью укрепления государственной вертикали власти. Процесс ревизии областных уставов и республиканских конституций, пока безобидный с точки зрения результатов, имел значительное психологическое воздействие на местные политические и экономические элиты. По большому счету всех волновало: что стоит за этой воспитательной процедурой, насколько далеко готов пойти президент, если основной задачей полпредов в федеральных округах провозглашалось наведение порядка в силовых структурах? Усиление влияния силовиков и "генералов во власти" тесно увязано в нашем сознании с понятием "режим". В то же время, все наблюдали, как на международной арене Путин раз за разом все более твердо уверял Европу и США в том, что Россия не собирается отказываться от демократических принципов. Кстати, не в последнюю очередь благодаря этому Россия в нынешнем году имела, быть может, самые благоприятные условия для развития экономики. Эти макроэкономические условия стали вторым фактором, который оказал сильное влияние на политическую ситуацию в регионах Урала. Как ни странно звучит, но именно стабилизация экономики реально сузила пространство для оппозиционного Кремлю политического маневра региональных лидеров и отчасти заставила их буквально выстраиваться в очередь за благосклонностью Путина. Без всякого лукавства можно утверждать: уходящий год стал годом значительного ослабления правящих уральских политических элит.

- В чем это выразилось конкретно?

- Во-первых, руками полпредов Москва, пусть формально, но вернула себе полный контроль над силовыми структурами - милицией и прокуратурой. Это первый серьезный ресурс, утраченный региональными лидерами после создания окружных управлений внутренних дел и назначения окружных прокуроров. Во-вторых, с вступлением в силу второй части Налогового кодекса и ряда изменений в федеральном бюджетном процессе субъекты федерации потеряли существенную часть свободы в маневрировании остающимися в регионе финансами. В-третьих, побочным следствием проводимых правительством РФ реформ стала еще большая концентрация финансов в федеральном центре. Эта концентрация отнимает у регионов деньги, заработанные ими благодаря реализации в течение нескольких лет собственной экономической политики.

Если говорить еще конкретнее, то ослабление правящих региональных лидеров выразилось в том, что "облегченные" на целый набор реальных рычагов влияния, они становятся все менее интересны как фигуры общественного влияния и для федерального центра, и для сформировавшихся на их территориях финансово-промышленных групп (ФПГ), в первую очередь крупнейших налогоплательщиков и потенциальных спонсоров политических кампаний. 2001 год стал годом начала зримой переориентации региональных бизнес-элит в сторону федеральной власти и формирования собственных механизмов влияния на политический процесс. Пример: два самых нашумевших конфликта собственников - на заводе Альстом-СЭМЗ (Екатеринбург) и на Карабашском медеплавильном комбинате (Челябинская область). В обоих случаях губернаторы пытались, как и прежде, употребить определенные рычаги влияния. И в обоих случаях - безуспешно. Точку все равно поставил окружной арбитражный суд, практически независимый от влияния местных властей.

Еще два года назад в большинстве областей Урала собственники и представители ФПГ пытались "правильно угадать", кто победит на выборах губернатора, и заручиться его поддержкой. Сегодня мы наблюдаем обратное: большинство значимых ФПГ напрямую взаимодействуют с представителями местного самоуправления и активно формируют механизмы собственного влияния в регионе, и теперь мы уже пытаемся угадать, на какой персоне остановит взгляд промышленный капитал на следующих выборах губернаторов.

- Вы сказали, что на политическое ослабление региональных лидеров влияет и благоприятная экономическая ситуация...

- Основной вектор позитивных настроений в регионах Урала так или иначе проецируется на президента и обществом осознается как результаты его деятельности, а отнюдь не региональных властей. В работе с электоратом региональным политикам все сложнее строить прежний образ "врага территории", находящегося где-то на федеральном уровне, они вынуждены искать виноватых на местным уровне.

- Как с учетом изменившейся ситуации выстраиваются политические элиты на Урале?

- Во всех регионах, безусловно, своя специфика. Она определяется различными тематикой и проблемами, на которых строится политическое позиционирование. Скажем, Оренбургскую и Курганскую области все относят к "красному поясу", но с точки зрения проблематива элит это абсолютно разные территории. Курганская область дотационная, и как никакая другая нуждается в федеральной поддержке, выраженной финансово. Отсюда и относительное единство, и полная лояльность местных элит к федеральной ветви власти. В Оренбуржье действует мощное аграрное лобби, представленное губернатором Алексеем Чернышевым, и до последнего времени аграрии с местными промышленниками жили независимо друг от друга, если не сказать враждебно. В 2001 году "красный" губернатор Чернышев несколько изменил приоритеты и начал выстраивать новые отношения с крупным бизнесом, что тоже можно расценить как своеобразную реакцию на усиление федерального центра. Столь же сильно разнятся в чем-то похожие Свердловская и Челябинская области: если губернатор Сумин делает ставку на преимущественное укрепление собственной промышленной элиты, то губернатор Россель ведет диалог равно и с федеральными, и с местными корпорациями.

Но есть общие для Урала тенденции. Если говорить о крупных региональных ФПГ, то в нынешнем году на всех без исключения территориях обозначилось их стремление к независимости от региональных властей, о чем мы уже упомянули. Все большие средства вкладываются в создание собственных медиахолдингов и развитие самостоятельных политических проектов. По сути, в большинстве территорий осталось единственное звено, которое связывает крупный капитал с местной властью, - тарифы на услуги монополий, определение которых частично осталось в ведении субъектов федерации. Можно предположить, что с созданием, скажем, окружных энергетических комиссий ФПГ Урала окончательно выйдут из-под влияния местных губернаторов. При этом Москва получит дополнительный ресурс в определении политической погоды в регионах: на выборах ФПГ будут вкладывать средства туда, куда укажет президентская вертикаль.

Именно поэтому правящие лидеры, теряя финансовую поддержку ФПГ, сегодня так обеспокоены проблемой "президентской благосклонности". Реальные механизмы разграничения межбюджетных отношений, увы, не установлены до сих пор, а это значит, что финансовое благополучие субъектов федерации по-прежнему напрямую зависит от субъективного отношения Кремля к тому или иному губернатору или республиканскому лидеру. Влияние губернаторов на работу парламента сведено к минимуму после реформы Совета Федерации. Мобилизация общественных ресурсов весьма затруднена с принятием нового закона о партиях. Добавим сюда настойчивое желание Москвы законодательно закрепить совмещенные выборы. Картина тревожная. Особенно для тех, кто в своей политической истории всегда претендовал на самостоятельность и оппозиционность. Так что в ближайшее время правящие группы в таких регионах будут озабочены, и озабочены серьезно: период вольно трактуемого романтического федерализма для губернаторов завершился.

- Что конструктивного могут противопоставить регионы жестким мерам Москвы, направленным на централизацию исполнительных и финансовых полномочий?

- Сегодня региональные элиты идут по самому легкому пути. "Закручивание гаек" со стороны Москвы они проецируют на муниципальные образования, местное самоуправление. Нынешняя уральская зима - характерный пример. С одной стороны, бодрые отчеты правительства Касьянова о росте ВВП и объемов собираемых налогов. С другой - резкое ухудшение финансового положения подавляющего большинства муниципалитетов, кризис ЖКХ, аварии и отключения электроэнергии. Все прозрачно: страна должна видеть, что все позитивные плоды - прерогатива президента, ответственность за скверное происходящее должны взять на себя местные элиты. В такой ситуации у них остается один выход - профессионально и настойчиво вести диалог с президентом по проблемам разграничения полномочий и установления основополагающих бюджетных механизмов на принципах равенства уровня финансирования и уровня ответственности. Полномочия и ответственность должны подкрепляться деньгами, а сегодня доля доходов местных бюджетов 5 - 7%, центральное финансирование идет по остаточному принципу. Ответственность же на них падает неизмеримо большая.

При этом большинству региональных лидеров, на мой взгляд, сложно что-либо противопоставить команде Путина. Здесь иллюзий нет: идет жесткая коррекция принципов государственного управления в сторону усиления федеральной вертикали власти. Чтобы это не сопровождалось усилением оттока денежных средств от регионов в столицу, на местах должны работать политики из среды профессионалов-экономистов. А таких среди политических лидеров по всему Уральскому региону - единицы. И это серьезная проблема, необходимость решения которой в следующем году станет еще более острой.

- Спрогнозируйте с вашей точки зрения ситуацию 2002 года.

- Государство, которое пронизывает все ветви власти. Основной темой года будет разграничение полномочий между субъектами федерации, федерацией и органами местного самоуправления. Побочная цель реформирования, и сегодня это очевидно, - концентрация в федеральном центре финансовых средств. Усиление этой тенденции в дальнейшем может уничтожить местное самоуправление как орган власти и еще существеннее ослабит влияние губернаторов.