Полный полпред

Утвердившись в новой роли,кремлевские наместники озаботились экономическими преобразованиями регионов

Двухлетие образования федеральных округов и института полномочных представителей президента РФ стало поводом для подведения предварительных итогов деятельности президентских наместников. Суждения, высказываемые политической и бизнес-элитой, средствами массовой информации, зачастую не отличаются оптимизмом.

Нерадужные высказывания можно свести к нескольким тезисам. Один из наиболее распространенных - назначение полпредов свелось к зачистке правового поля в регионах, приведению местного законодательства к общефедеральному стандарту, и теперь необходимость в них отпала. Не менее часто высказывается мнение, что полпреды вообще не оправдали ожиданий: с одной стороны, Кремля, видевшего в институте представителей инструмент воспитания особо свободолюбивых губернаторов и проведения в местную власть "своих" людей; с другой - политических и деловых кругов в регионах, надеявшихся, что "президентские люди" станут лоббировать их интересы на федеральном уровне. Ни в первом, ни во втором наместники замечены не были.

На первый взгляд, к этим утверждениям стоит прислушаться. Действительно, в последнее время Владимир Путин стал реже оказывать семерке представителей внимание (так, "общий сбор" полпредов неоднократно откладывался), не спешит он и расширять их полномочия. Но это только на первый взгляд. При ближайшем рассмотрении оказывается, что критические высказывания в адрес полпредов - нередко лишь следствие изначально неправильных посылов.

Именем конституции

Как отмечает советник уральского полпредства политолог Илья Горфинкель , многократно озвученные политиками, юристами, представителями СМИ утверждения о нелегитимности полномочных представителей не соответствуют действительности: "Правовой статус института полпредов - самый высокий, поскольку закреплен в Конституции РФ. К примеру, статус губернаторов регламентируется обычным федеральным законом. Что касается наместников, в статье 83 Основного закона записано: президент имеет право назначать полномочных представителей. Это подразумевает, что круг их функций тоже определяет глава государства".

С такой трактовкой можно согласиться лишь отчасти. Не стоит забывать, что упомянутая статья конституции писалась под полпредов ельцинского периода, работавших в каждом субъекте федерации и бывших зачастую декоративными фигурами, а не нынешней широкой бюрократической прослойкой между федеральным и региональным уровнями власти.

Не всегда верны и критерии оценки деятельности полпредов. О них судят, исходя из соответствия ожиданиям общества. От семерки "государевых людей", пятеро из которых вышли из силовых структур, ждали эффектных шагов, выстраивания местных элит и, если понадобится, их примерного наказания. Отчасти потому, что масс-медиа при характеристике деятельности президентских "положенцев" не скупились на глаголы типа "принудить", "заставить", "обязать". Отчасти из-за менталитета общества, привыкшего уповать на сильную руку, чаще карающую, чем милующую.

Возможно, по мере необходимости глава государства расширит полномочия полпредов. Но сделает это ровно настолько, насколько необходимо для выполнения очередного блока задач федерального центра. Осторожность шагов Путина в расширении полномочий продиктована, похоже, не столько опасением получить самодостаточных полпредов, способных сплотить вокруг себя губернаторов и противостоять Москве, сколько нежеланием нарушать сложившийся баланс отношений между Кремлем и субъектами федерации.

Примат экономики

Приоритеты деятельности полпредов сформулированы Путиным в нынешнем послании Федеральному собранию. Цель - обеспечение конкурентоспособности страны как инструмента выживания и развития в современном мире. А поскольку конкуренция сегодня идет в первую очередь между предложением объектов инвестирования, от полпредов требуется бросить все усилия на повышение инвестиционной привлекательности вверенных им регионов. Прочие задачи - производные от главной и определяются спецификой субъектов, составляющих округа.

Пять из шести составляющих УрФО субъектов - доноры: здесь сконцентрированы сырьевые и индустриальные ресурсы страны. Однако при высоком инвестиционном потенциале уральских регионов реальный уровень вложений гораздо ниже, а инвестиционные риски - высоки. К примеру, центр отечественной металлургии Свердловская область по инвестиционному потенциалу занимает пятое место в России, при этом по совокупному риску стоит на 61-м, по законодательному - на 67-м. Примерно такая же ситуация и в других субъектах УрФО. Ликвидация этих противоречий - задача номер один для работающего два года в должности полпреда президента в УрФО генерал-лейтенанта МВД Петра Латышева .

Одним из самых существенных конкурентных минусов России, по мнению экспертов, до недавнего времени было отсутствие единых правил игры на общенациональном рынке. В каждом субъекте федерации существовал собственный экономический, политический и правовой режим. Законы его устанавливала местная власть в соответствии со своими симпатиями и антипатиями. Региональные подразделения федеральных структур - МВД, прокуратуры, налоговых органов, которым надлежало обеспечивать правовое, экономическое и политическое единство страны, формально подчиненные центру, из-за слабого финансирования находились в зависимости от местных властей, а нередко становились частью автономных режимов в субъектах.

90-е годы прошли под знаком перераспределения полномочий от центра на места, что было вполне естественно после жесткой вертикали советского управления. Регионы наделялись полномочиями за счет федерального центра. Зачастую эти полномочия были формальны, но в экономически сильных регионах они позволяли маневрировать достаточно серьезными ресурсами и за счет этого реально влиять на политические и экономические процессы. Рождавшийся российский бизнес вынужден был договариваться с властью не только центра, но и регионов. Чем большим экономическим потенциалом обладали регионы, тем больший вес они приобретали в переговорах с центром.

Во второй половине 90-х годов начался активный передел собственности. Уральский регион был в этом отношении безусловным "лидером": только в Свердловской области в конце 90-х произошло не менее десятка конфликтов, связанных с вооруженным переделом собственности. Причем нередко стороны привлекали к участию в них региональные подразделения силовиков.

Естественно, желающих инвестировать средства в "рисковые" регионы не было. Тем более что региональное законодательство зачастую не соответствовало федеральному. А различия в законах не позволяли транснациональному бизнесу заниматься долгосрочным инвестированием. Именно поэтому первым шагом полпредов стало приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным.

Но этого недостаточно. Как заметил в интервью корреспонденту "Э-У" генеральный консул США в Екатеринбурге Дэйл Эпплер, для зарубежных бизнесменов важным фактором для определения страны, объекта вложения средств, является история успеха инвестиций. Россия такой истории не имеет, поскольку имидж правового государства за ней еще не закрепился. И пока правовое поле здесь не работает в автоматическом режиме, все зависит от воли власти.

Мнение дипломата подтверждают эксперты. По их словам, сегодня сложилась особая система признаков, по которой инвесторы судят о привлекательности российских территорий. Главное для них - наличие в регионах твердого центра власти, к которому можно апеллировать. И только после этого оцениваются все прочие преимущества.

В этой ситуации Латышев сумел эффективно использовать опыт российского президента: он организовал регулярные зарубежные презентации округа, куда вместе с ним выезжают главы входящих в УрФО субъектов и крупнейшие представители бизнеса. В развитие этого опыта полпредство устраивает презентации крупнейших национальных компаний, чей бизнес сосредоточен в округе. В течение года таким образом отметились ТНК, Сибур, ЛУКойл, " Итера", Госинкор.

Усилия полпреда приносят плоды: объем инвестиций в экономику округа в 2001 году по сравнению с предыдущим годом увеличился в два с половиной раза. В нынешнем году в полпредстве ожидают дальнейшего роста. Однако Латышев не обольщается, отмечая, что работы в сфере привлечения в округ инвестиций ему хватит еще не на один год: при потенциальной инвестиционной емкости УрФО в 100 млрд долларов реальный объем инвестиций составляет всего 14 миллиардов.

Кадровый фильтр

Если задачей первого этапа было восстановление баланса уровней власти, возврат регионов в единое правовое поле, то на втором этапе приоритет для Петра Латышева, как и для его коллег, составит кадровая политика. Именно кадровой ситуацией определялась зависимость федеральных структур на местах от региональных властей, отсюда - их втягивание в местечковые разборки в сфере экономики.

В идеале люди должны работать на тот уровень власти, в системе которого они находятся, считает генерал-лейтенант Латышев. Иначе нарушается баланс и создается угроза самой системе государственности. Уральский полпред не только инициировал значительные изменения в руководстве федеральных ведомств в субъектах УрФО, сменив несколько начальников милицейских главков и управлений налоговой полиции, но и взял под контроль все кадровые перемещения в них. О том, что кадровая "зачистка" не закончена, свидетельствует создание при полпреде кадровой комиссии, с которой федеральный центр будет согласовывать любое назначение в свои региональные структуры.

Итак, по прошествии двух лет можно сделать вывод: прогнозы относительно скорой кончины института полпредов не подтверждаются. Полпреды вросли во властную вертикаль и прижились в регионах. Главное - они успели утвердить свою значимость в инвестиционных проектах, выступая гарантами перед западными деловыми кругами. Их серьезно воспринимают и готовы с ними сотрудничать политические и деловые круги Запада. Тот же Латышев, представлявший уральский бизнес на Днях УрФО в Англии и Германии, сумел произвести на здешних предпринимателей должное впечатление. Еще одним свидетельством того, что на Западе обратили внимание на Уральский регион, стало предварительное согласие одного из авторитетнейших европейских рейтинговых агентств Moody's присвоить всем уральским субъектам кредитный рейтинг. Если допустить гипотетическую возможность ликвидации Кремлем федеральных округов, то президенту придется объяснять такое решение как в России, так и за рубежом.

Стояние на месте приведет полпредства к деградации реформаторского потенциала, уверен председатель совета Уральской гильдии политконсультантов Константин Киселев

На самом деле при подведении итогов нужно ответить всего на два вопроса. Первый: что существенно изменилось с момента создания полпредств именно благодаря полпредствам? Второй: как изменились сами полпредства? Измерить вклад собственно полпредств сложно. Например, сегодня общим местом стало утверждение, что исчезла угроза распада России. Но какова роль полпредств в этом? А как быть с теми регионами, которые и не помышляли о суверенной судьбе? В результате отстраненного анализа оказывается, что полпредства сыграли всего одну, но принципиальную роль - они стали политическим противовесом региональной власти, региональным элитам. И сделать это было не просто. Пришлось задействовать прокуратуру, вмешиваться в правотворческий процесс, решать кадровые проблемы, брать под контроль силовиков, докладывать, лоббировать. Конкурентная система сдержек и противовесов в регионах благодаря полпредствам действительно начала складываться. Не везде, но в ряде субъектов РФ даже модифицировались сложившиеся авторитарные политические режимы. Это положительно, это по большому счету демократично.

Стратегическая проблема заключается в другом, что будет, когда губернаторы и полпредства перестанут сдерживать друг друга, а начнут играть одну игру. Кто тогда сдержит и уравновесит союз губернаторов и полпредов?

На второй вопрос ответить легче. За два года полпредство стало крепким бюрократическим институтом, который живет по стандартным бюрократическим законам, а это значит, что полпредство стало реальной силой в элитах регионов. В свою очередь региональная бюрократия получила еще одно место работы и размножения. Сильный аппарат - вещь хорошая, без него никуда, но с другой стороны, бюрократия, как известно, не склонна к решительным шагам и предпочитает важные, но мелкие и суетные дела.

Что в сухом остатке? Первый этап развития института полномочных представителей президента РФ завершился. Аппарат сформирован. К мнению полпредств не просто прислушиваются, но и учитывают. Дальше нужно стратегически усиливаться. Стояние на месте приведет к деградации реформаторского потенциала. Усиливаться дальше можно лишь одним способом, получив реальные полномочия, подкрепленные экономическими ресурсами в виде, например, права управления федеральной собственностью, расположенной на территории округа, и политическим влиянием (возможность решать кадровые вопросы). Но если полпреды будут требовать первого или второго, то их противником станет уже не столько региональная элита, сколько федеральная правительственная бюрократия. Готов ли к такой конфронтации президент РФ? Едва ли.

Думается, в ближайшее время все останется по-прежнему: будут делаться важные дела, решаться принципиальные проблемы, аппарат будет укрепляться, а полпредство в целом будет все больше укореняться в жизни регионов, становясь своим и привычным. А это значит, что с ним можно будет всегда договориться.

Институт полпредств - золотая середина в отношениях региона и федерального центра, считает губернатор Тюменской области Сергей Собянин

Сергей Собянин

- Сергей Семенович, ваше мнение о необходимости разбивки страны на семь округов?

- Управлять из Москвы одной седьмой земного шара в рыночных условиях и необкомовскими методами сложно. Становление федерализма шло не без издержек: местные законы нередко писались вразрез федеральным, а российское законодательство на местах выполнялось не в полной мере. Стала явственно ощущаться угроза дезинтеграции. Институт полпредств остановил этот процесс. Наверное, это и есть тот разумный поиск золотой середины, когда и государство сильное, хорошо управляемое, и регионы имеют основу для стабильного развития.

- В послании президент дал понять: власти пора избавляться от громоздких госаппаратов, административного произвола. Существует ли рецепт "лепки" компактной эффективной власти и кто должен этот процесс контролировать?

- От административного произвола необходимо избавляться, совершенствуя законодательную базу. Необходимо пересмотреть функции федеральных ведомств, стремящихся контролировать в собственных интересах все и вся. Содержание в регионах многочисленных федеральных структур не должно лежать на плечах субъектов федерации. Оказавшись по сути на самообеспечении, эти структуры годами паразитировали на бизнесе за счет выматывающих проверок и навязываемых услуг. Будет справедливо, если "разбюрократизацией" займутся полпреды.

- Какие социально-экономические задачи Тюменской области помогла решить связка "регион - полпредство - федеральный центр"?

- Удалось поднять с колен алкогольную отрасль, мы серьезно укрепили тюменский участок российско-казахстанской границы. Добились увеличения лизинговой квоты для области на закупку сельхозтехники. Наш регион выбран базовой площадкой для развития отечественного мясного животноводства, и во Франции уже закуплена первая партия высокопородистого скота. Мы вместе возрождаем памятники древнего Тобольска. Список можно продолжать. Не сомневаюсь, что плюсов станет еще больше после Дней УрФО в Англии и Германии.