Экономика Ханты-Мансийского автономного округа и его отношения с федеральным центром выстраиваются сегодня вокруг двух полюсов. С одной стороны, в ХМАО добывается 70% российской нефти, и этот финансовый поплавок держит всю страну. С другой, в новой системе межбюджетных отношений ХМАО недобрал в минувшем году 60 млрд рублей, наполнив бюджет лишь наполовину против 2000 года. Центр, уходя от усыхания бюджета, стал больше забирать у региона. Регион недоволен - он собрался жить по-новому, а для этого нужны средства.

Проект обустройства новой жизни - "Концепция социально-экономического развития ХМАО" - официально принят в конце 2001 года и размещен на административном сайте Ханты-Мансийского автономного округа. Разработчики - ученые, экономисты, политологи - понимали: модель развития ХМАО не может существовать автономно, не будучи встроена в концепцию развития всей страны. А такой концепции нет. Понимали и то, что никакой программы на основе их концепции не будет, хотя такая последовательность в тексте оговаривается. Причина проста: никто не даст запускать программу развития главной доллароносной территории, сочиненную не в Москве. И все же они написали концепцию. Поскольку уверены: округ может стать модельной территорией для отработки межбюджетных и других отношений федерального центра и субъекта федерации.

Бюджет как силовая компонента управления

Главное, на чем основывается модель, - бюджет, переворачивающий бюджетную ситуацию. Сегодня на первый план в государственной региональной политике выходит финансовое обеспечение социально-экономического развития субъектов РФ и муниципальных образований. Действующее законодательство, однако, зачастую не позволяет решать вопросы, связанные с бюджетным процессом: в нем нет единой системы построения бюджетной политики в России.

Авторы концепции вводят в управление экономикой метод балансового планирования (такой подход применялся при подготовке первого пятилетнего плана СССР на 1928/29 - 1932/33 годы). Законодательные органы, по их замыслу, должны контролировать не столько расходование бюджетных средств, сколько эффективность достижения цели бюджета, т. е. результат деятельности исполнительной власти. В этом случае, уверены разработчики, у последней появится широта маневра, невозможная при нынешних заданных параметрах исполнения каждой расходной строки бюджета. Цель бюджета, заявленная в концепции, - повышение качества жизни граждан. Не больше и не меньше. Для реализации этой цели на федеральном, региональном и местном уровнях задаются конкретные ежегодные параметры качества жизни, утвержденные законодательными органами власти. А правительство ХМАО определяет все необходимые финансовые, материальные, сырьевые (в том числе количество добываемой нефти) и трудовые ресурсы.

Разработчики концепции уверены: если на федеральном, региональном и местном уровнях предложенная схема организации бюджетного процесса "цель бюджета - необходимые ресурсы - реализация" будет принята, то проблема реальности бюджета, вызывающая ожесточенные споры между исполнительными и законодательными (представительными) органами, а также уровнями власти, отпадает сама по себе. Бюджет всегда будет реальным, а достижение цели - зависеть не от того, сколько соберется доходов, а от качества управления на всех уровнях государственной власти и местного самоуправления.

Для практической реализации бюджетной цели концепция призывает принять в законодательном порядке государственные минимальные социальные стандарты, которые обеспечат основные социальные гарантии граждан и конкретизируют задачи бюджетного процесса на федеральном, региональном и местном уровнях. Это приведет к совершенствованию бюджетно-финансовой работы всей вертикали органов государственной власти и местного самоуправления.

Но для того, чтобы иметь широту маневра, власть должна прежде разобраться, что происходит на территории.

Особенность социально-экономических процессов

Основу экономики ХМАО на 96% составляет эксплуатация месторождений нефти. Доля других отраслей экономики (лесной, деревообрабатывающей, пищевой) - всего 1,2% в общем объеме промышленной продукции округа.

Нынешние кризисные явления в ХМАО уходят корнями в начальный период освоения богатств округа: за открытием и поспешным освоением нефтяных месторождений мировой значимости последовала их неразумная эксплуатация, сжигание "попутного газа", загрязнение природной среды. Использование трудо- и ресурсоемких технологий повлекло излишнюю концентрацию населения (45% всего населения округа проживает в трех городах), отставание инфраструктуры жизнеобеспечения. Уже с середины 80-х годов, когда продуктивность месторождений упала, стали очевидны предстоящие технологический и экологический кризисы. Концепция объясняет кризисные процессы в ТЭКе как следствие кризиса управления развитием территории.

Группу внешних финансово-экономических факторов, влияющих на развитие экономики округа, образуют состояние и изменение конъюнктуры рынков нефти и газа. Нестабильность этих рынков порождает серьезные проблемы для ХМАО (как собственника ресурсов сырья) и действующих на его территории компаний.

Отличительная особенность общемировой нефтедобычи - создание эффективной производственной структуры, технологическое обновление, рационализация издержек. Это позволяет нивелировать неблагоприятные тенденции в конъюнктуре рынков. В России минерально-сырьевой сектор в последние годы был более всего занят строительством вертикально-интегрированных компаний. Вопросы формирования конкурентных преимуществ играли второстепенную роль.

Конкурентоспособность нефти и газа в настоящее время снижается в силу причин как объективных (конъюнктурных, горно-геологических), так и субъективных (принципы налогообложения и взаимоотношения с нефтегазовыми компаниями). Таким образом, на первый план выходит задача диверсификации экономики ХМАО и формирования на перспективу ее нового базиса.

Начало такому реформированию с точки зрения обеспечения финансами может дать все тот же нефтегазовый сектор. Но ситуация такова, что существующие принципы его налогообложения и пропорции распределения доходов между субъектами федерации и центром не позволяют нефтедобывающему региону в сколько-нибудь значительных размерах использовать текущие доходы от добычи углеводородного сырья для накопления и создания финансовых предпосылок для долговременного экономического роста.

К тому же вертикально-интегрированные нефтегазовые компании постепенно утрачивают интерес к истощающимся ресурсам региона. Это выражается в ослаблении их инвестиционной активности: они уходят в районы, географически более выгодные по отношению к рынкам сбыта за рубежом (Прикаспий, шельфы Сахалина и Баренцева моря), а также предпочитают вкладывать деньги в перерабатывающие нефть и газ предприятия. Это не только снижает капиталовложения в добывающий сектор, но и ведет к дальнейшему падению спроса на сырье (прежде всего сырую нефть) на внутреннем рынке.

Перспективы развития

Разработка сценариев дальнейшего развития нефтегазового комплекса ХМАО имеет первостепенное значение не столько для округа, сколько для России в целом. Округ не нуждается в столь высоких объемах добычи нефти. Они нужны стране для обеспечения ее энергетической и экономической безопасности.

Концепция утверждает, что дальнейшее интенсивное развитие нефтедобычи возможно при повышении конкурентоспособности отрасли за счет сокращения издержек производства. Это означает, что нефтяные компании будут прямо или косвенно стараться: во-первых, избавиться от нерентабельных объектов разработки (в ущерб максимально полной отработке запасов); во-вторых, сократить численность работающих; в-третьих, уменьшить затраты на природоохранные цели; в-четвертых, уменьшить расходы социального характера.

В ХМАО давно хотели разобраться с источниками финансирования и материального обеспечения добычи нефти в экономико-правовом аспекте. Сегодня объем необходимой России нефти обеспечивается финансово-материальными ресурсами нефтяных компаний, автономного округа и муниципальных образований. Федеральный центр практически не участвует. По замыслу разработчиков концепции, государство должно размещать на территории ХМАО федеральный заказ на поставку нефти на внутренний и внешний рынки и обеспечивать этот заказ финансовыми и материальными ресурсами. Механизм обеспечения должен определяться трехсторонним договором (соглашением) между Российской Федерацией, ХМАО и нефтяными компаниями.

Чтобы развитие нефтегазового комплекса соответствовало интересам территории, а не только компаний, необходимо, настаивают авторы, построение механизмов контроля (регулирования) и поддержания баланса интересов каждой из сторон.

Электроэнергетика ХМАО имеет значительные избыточные генерирующие мощности. Округ не только снабжает электроэнергией своих потребителей, но и служит одним из основных поставщиков Федерального оптового рынка электроэнергии и мощности (ФОРЭМ). Роль энергосистемы Тюменьэнерго в снабжении потребителей других регионов повысится и по объективным причинам: к 2015 году почти 70% российских генерирующих мощностей выработают проектный ресурс. Для реализации потенциала генерирующих мощностей ХМАО необходимо развитие связей энергосистемы Тюменьэнерго с другими энергосистемами.

Развитие лесопромышленного комплекса в округе шло в направлении экстенсивного роста заготовки древесины. Не реализованы намечавшиеся проекты по организации крупных лесоперерабатывающих комплексов, не построено ни одного предприятия по химической переработке древесины, производству древесноволокнистых плит. Удаленность предприятий округа от основных рынков сбыта и железнодорожные тарифы делают производимую в округе лесопродукцию неконкурентоспособной, что замедляет темпы выхода комплекса из кризисного состояния. Главная задача развития лесного комплекса округа - совершенствование структуры производств, внедрение новых технологий, создание гидролизно-дрожжевых, целлюлозно-бумажных и лесохимических предприятий.

В связи с истощением запасов полезных ископаемых в Уральском регионе необходимо форсировать развитие горнорудной промышленности. На территории автономного округа отмечены: бурый уголь (учтенные Государственным балансом запасы - 1972 млн т, прогнозные ресурсы - 18,5 млрд т); руды черных металлов (18,2 млрд т); благородные металлы (золото рудное и рассыпное - 227 т; цветные и редкие металлы: медь - 3 млн т; цинк - 3,6 млн т, свинец - более 600 т; бокситы - 365 млн т); кварцевое сырье (запасы - 400 тыс. т, потенциальные ресурсы - 850 тыс. т). Это сырье не добывается, финансировать его разведку некому.

Инвестиции

Предметом критики концепции со стороны оппонентов стало отсутствие в ней конкретных предложений по части привлечения инвестиций на диверсификацию экономики. Между тем правительство ХМАО на основе концепции сегодня разрабатывает инвестиционные программы и проекты, в том числе и по развитию альтернативных ТЭКу отраслей.

В начале года агентством Standard & Poor's Ханты-Мансийскому автономному округу присвоен высокий кредитный рейтинг в иностранной валюте "B+" с прогнозом "стабильный". Одновременно округ получил рейтинг "ru AA" по российской шкале. Более высокие рейтинговые показатели в России имеют только Москва и Санкт-Петербург. "Нас поставили на третье место в России по инвестиционной привлекательности",- прокомментировал ситуацию губернатор округа Александр Филипенко. Правительство и компании, работающие на территории, сформировали пакеты инвестиционных проектов. Наиболее обширный проект должен принести деньги в геологоразведку.

В соответствии с программой развития поисковых геологоразведочных работ на нераспределенном фонде недр, на территории округа сформировано 300 поисковых участков площадью по 350 - 500 кв. км, привязанных к нефтегазоносным территориям. Они будут ежегодно выставляться на конкурс по графику, расписанному до 2010 года. Победители аукционов смогут вести поиск нефти и газа на своих участках в течение пяти лет. Если на исследуемой территории будут открыты залежи углеводородов и подтвердится их коммерческая значимость, владелец поисковой лицензии имеет право получить лицензию на добычу без конкурса и аукционов. Как сообщил заместитель председателя правительства ХМАО Владимир Карасев, первый аукцион администрация округа планирует провести не позднее октября нынешнего года.

О перспективах этой программы можно судить по данным, предоставленным ГУП ХМАО "Научно-аналитический центр рационального недропользования": только 49% начальных извлекаемых ресурсов нефти округа переведены в разряд открытых залежей, остальные и предстоит открыть.

Еще одна привлекательная для инвесторов отрасль - нефтепереработка. В 2001 году на семи нефтеперерабатывающих предприятиях ХМАО из 192 млн тонн добытой нефти переработано всего 5 млн тонн. Даже местные потребности в нефтепродуктах производство округа закрывает лишь наполовину. Причем, по мнению начальника отдела переработки нефти и газа окружного департамента нефти, газа и минеральных ресурсов Валерия Зиновича, наилучшие перспективы в ХМАО имеет производство не топлива, а дорожного битума. Так, потребность местных дорожников в этом продукте в 2001 году составила 150 тыс. тонн, из них только 40% смогли обеспечить нефтеперерабатывающие заводы округа. А в ближайшие годы потребность в дорожном битуме возрастет: до 2010 года в ХМАО планируется построить и реконструировать 3 тыс. км автодорог. Среди новостроек такие трассы, как Ханты-Мансийск - Томск, Тюмень - Салехард, Тюмень - Надым, в перспективе - автодорога по восточному склону Урала. Завод по производству битума и дизтоплива планируется возвести в Нижневартовском районе рядом с Ваньеганским месторождением. Планируемая мощность предприятия (по сырью) от 300 тыс. до 1 млн тонн в год. По мнению чиновников окружного департамента нефти, газа и минеральных ресурсов, вся продукция НПЗ будет востребована внутренним рынком ХМАО.

Следует отметить, что добыча и переработка нефти привлекает прежде всего отечественных инвесторов. Иностранных отпугивают нестабильное законодательство, силовые переделы собственности и непрозрачность менеджмента компаний.

Налоги и недропользование

Самый острый вопрос, способный привести к серьезному осложнению взаимоотношений округа и федерального центра, - налоги. С 1 января 2002 года в России введен принципиально новый налог - на добычу полезных ископаемых. Он объединил в себе три прежних: отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы (ВМСБ), роялти и акцизы на сырье. Теперь геологоразведочные работы должны производиться за счет самих недропользователей. Действовавшие прежде роялти и ВСМБ позволяли нефтяным компаниям использовать схемы так называемого трансфертного ценообразования, когда нефть продается своим же перерабатывающим предприятиям по специальной более низкой цене. Такая "оптимизация" налогообложения давно была головной болью государства и оно, видимо, решило всерьез разобраться с нефтедобытчиками. Налоговая нагрузка на нефтяную отрасль возросла в итоге на 10 - 15%.

Сегодня налогообложением в нефтяной отрасли недовольны все: правительство, считающее, что оно недобирает налоги, компании, полагающие, что существующая система не стимулирует ни вложение инвестиций в отрасль, ни увеличение объемов добычи нефти. Обе стороны предлагают разработать справедливую систему налогов в той мере, в какой она вообще может быть справедливой и разумной, не нарушающей баланс интересов власти и нефтяников. В ХМАО полагают, что действия федерального правительства направлены на простое урезание объема бюджетов субъектов федерации. У окружного правительства вымыты средства, необходимые на геологоразведку и изучение недр. Все эти работы отданы на откуп нефтяным компаниям.

Между тем главная задача этих компаний - получение прибыли. При падающих ценах на нефть они не будут снижать прибыль дополнительными затратами на геолого-разведочные работы. Государству это тоже невыгодно: уменьшается налог на прибыль, не наполняется бюджет. В то же время уменьшаются темпы прироста запасов минерального сырья, что представляет стратегическую опасность. По поводу пересмотра закона о недрах глава ХМАО Александр Филипенко заявил: "Регионы-доноры должны делиться доходами, но делать это надо разумно. Нынешняя политика федерального правительства чревата тем, что округ в скором времени может сравняться с малодоходными субъектами РФ".

Наступление нефтегазовой территории на федеральный центр, затеявший реструктуризацию рентных платежей, продолжается. Совет трех дум (Тюменской области, ХМАО и ЯНАО) принял в адрес Владимира Путина и Михаила Касьянова обращение, в котором первых лиц государства информируют о том, какой колоссальный ущерб геологоразведочной отрасли нанесла отмена ставок на воспроизводство минерально-сырьевой базы. Власти округа заявляют, что вопрос о предоставлении льгот нуждается в серьезной проработке на федеральном уровне. Их резюме: все эти изменения в законодательство РФ направлены на фактическое отстранение субъектов РФ от управления государственным фондом недр.

- Прежнее использование ставок на ВМСБ было, мягко говоря, странным, - делится соображениями правительственный источник. - Пропорции использования этих отчислений были такие: 30% уходило в федерацию, 70 - оставалось на территории. Это очень серьезные деньги. Но шли они не на ВМСБ, а на обустройство уже разведанных участков, на переселение нефтяников на Большую землю, на строительство жилья, приобретение недвижимости в Краснодарском крае, на побережьях не только наших внутренних морей. Есть точка зрения, обоснованная целой серией экспертиз и проверок: в Хантах надо навести очень жесткий порядок использования нефтяных денег - отчислений во внебюджетные фонды, инвестиционных ресурсов нефтяных компаний. Видимо, она и возобладала в правительстве РФ.

По мнению одних наблюдателей, шансов отыграть ситуацию по налогообложению назад нет. По мнению других, к прежней схеме можно вернуться при условии жесткого соблюдения параметров, которые закладывает закон о недрах. Отчисляете на ВМСБ - так используйте налоговые средства корректно.

Сейчас правительство РФ рассматривает вариант бюджета 2003 года. Ясно, что проектные параметры будут одинаковы для всех субъектов. Округ имеет сегодня консолидированный бюджет в 76 млрд рублей - такого нет ни в одном субъекте федерации. Здесь полагают, что у ХМАО есть все основания претендовать на использование значительной доли этого бюджета. Нефть - общегосударственный ресурс, но она разведывается и добывается на территории округа, серьезно влияя на его экосистему и инфраструктуру.

Многих необходимых сюжетов в сценарии будущего, который попытались создать авторы концепции, нет. Не ясно, на чем основывается и последовательность средств управления: знания (концепция) - информация (программа) - финансы. При этом авторы предупреждают: важно сохранять целостность развивающейся системы в рамках той модели, какая им видится. Следовательно, без концепции и программы невозможно иметь бюджет, направленный на долговременное развитие территории. В противном случае нацеленность на решение текущих проблем за счет игнорирования не только долгосрочных, но и среднесрочных интересов территории, сохранится.