Умножение делением

Москва, 23.09.2002
«Эксперт Урал» №35 (70)
"Вопреки финансовой политике центра средства необходимо отдавать в территории",- считает председатель комитета по бюджету и внебюджетным фондам Законодательного собрания Пермской области Игорь Шубин

Прикамье на пороге изменений в бюджетной политике. Устойчивые тенденции к урезанию федеральным центром бюджетов финансово самодостаточных регионов заставляют власти на местах думать как о мобилизации и оптимизации имеющихся ресурсов, так и об эффективности структуры управления.

Однако ничего лучшего, чем собирать налоги и перераспределять их между муниципалитетами, власть пока не придумала. Поэтому в недрах Законодательного собрания Пермской области родились поправки в основополагающие бюджетные законы. Изменения коснутся всего пакета бюджетных законов: "О нормативах минимальной бюджетной обеспеченности в Пермской области", по которому формировался до сих пор бюджет Прикамья, методики формирования бюджета и закона "О бюджетном процессе в Пермской области". О готовящихся переменах, серьезно затрагивающих бюджетную политику региона, мы беседуем с председателем комитета по бюджету и внебюджетным фондам Законодательного собрания Пермской области Игорем Шубиным.

- Игорь Николаевич, есть ли надежда повернуть Кремль лицом к субъектам-донорам, формирующим государственный бюджет?

- Сегодня, когда центр способен с помощью лояльной Госдумы и Совета Федерации пролоббировать через законодательный орган любую инициативу, вряд ли. Семь лет назад, когда я пришел работать в областную администрацию, Москва забирала у нас 40% доходов бюджета. Сейчас - 60%. Зато обязанностей на нас возлагается с каждым годом все больше. В том числе и тех, которые по закону должна выполнять Федерация. Например, финансирование федеральных структур: милиции, прокуратуры. Депутаты Госдумы наконец-то предлагают принять закон, отменяющий льготы, которые федеральный бюджет не в состоянии обеспечить. Сегодня весь консолидированный бюджет Российской Федерации значительно "худее", чем объем средств, необходимый для финансирования пакета федеральных законов. Так кого обманываем?..

- И как, по-вашему, должны развиваться финансовые взаимоотношения между Москвой и регионами? Даже полпреды президента в округах Сергей Кириенко (ПФО) и Петр Латышев (УрФО) открыто заявляют, что дальнейший секвестр областных бюджетов ничего хорошего Кремлю не сулит.

- И трудно с ними не согласиться. Они прекрасно осознают, что недовольство финансовой политикой Кремля в регионах растет не из-за строптивости и алчности губернаторов. Такая политика не в лучшую сторону влияет на популярность и авторитет федеральной власти. Территории-доноры, наращивающие год из года собственную налогооблагаемую базу, практически ничего с этого не имеют. С укреплением вертикали власти Москва только увеличивает свои претензии на бюджет самодостаточных регионов. А как регион при этом будет развиваться, чиновников мало волнует.

Но опорой президента всегда были именно регионы и губернаторы. И если доноров обдирать, как липку, то Кремлю это не прибавит политического веса. Поэтому если исполнительная власть хочет сохранить лицо, ей в ближайшее время необходимо создать такую систему межбюджетных отношений, при которой зарабатывать деньги было бы выгодно и донорам, и реципиентам.

- Это возможно?

- А иначе быть не может. Дотационные территории надо заставить работать, увеличивать собственную налогооблагаемую базу и, соответственно, процент доходов в своем бюджете. Схема на этапе выравнивая экономики субъекта-реципиента может быть такой: на каждый рубль доходов, полученных благодаря собственным усилиям сверх запланированного, регион получает дополнительные дотации из центра в реальный сектор экономики. Такой расклад покажет, что есть смысл самим зарабатывать. Тем, кто заработал, Москва поможет развивать производственную базу, создавать новые рабочие места, привлекать инвестиции.

Субъект-реципиент на каждый рубль доходов, полученных благодаря собственным усилиям сверх запланированного, мог бы получать дополнительные дотации из центра в реальный сектор экономики. Такой расклад покажет, что есть смысл самим зарабатывать.

Субъектам-донорам полезно было бы закрепить нормативы отчислений в бюджет. Тогда Москва не будет покушаться на их дополнительные доходы, и им не будет необходимости откладывать на черный день

- А донорам когда станет выгодно зарабатывать?

- С донорами сложнее. Я полагаю, что донорам необходимо закрепить нормативы отчислений в бюджет. Тогда Москва не будет покушаться на их дополнительные доходы. И экономически развитым субъектам федерации не будет необходимости "раздувать" бюджет про запас, оставляя на черный день, на непредвиденные расходы.

- А как вы сейчас поступаете?

- Мы вынуждены оптимизировать финансирование бюджетной сферы. Конечно, оптимизация расходов - это хорошо, далеко не все расходы у нас оправданы, присутствует иждивенческий момент. Однако, оптимизируя расходы, мы зачастую урезаем социальную сферу муниципалитетов. В некоторых случаях до 20%. Мера непопулярная.

- Значит, федералы напрягают регионалов, а основной удар в конечном итоге держат главы муниципальных образований?

- Удар держим все мы. А главам на местах придется максимально задействовать свои ресурсы. Да, нужно напрягаться. Но вы посмотрите, у нас уже во всей области за услуги ЖКХ население платит 66%, а на некоторых территориях - только 40. А это все дополнительные расходы бюджета, которые никто не восполняет.

- Полагаете, чиновники на местах не превратят оптимизацию в фарс?

- Никому не приказывают проводить оптимизацию бюджетной сферы огульно, всех под одну гребенку. Нужен дифференцированный подход. Если, скажем, между деревнями большое расстояние и нет нормальных дорог, то и сгонять всех детей в одну школу, закрыв остальные, не следует. Строительство дороги - удовольствие не просто затратное, а очень затратное. Дорога способна "проглотить" несколько годовых бюджетов отдельно взятого муниципалитета. Дешевле содержать нескольких мини-школ.

А сокращать собственные расходы муниципалитетам, как ни крути, все равно придется. Это при нынешних межбюджетных взаимоотношениях единственный путь. Способность считать бюджетные рубли должна доминировать в работе чиновников.

- Вы критикуете центр. Но в области точно такая же уравниловка: средства аккумулируются и перераспределяются.

- Вы правы. Вот это обстоятельство и заставило нас коренным образом менять всю бюджетную политику региона. На пороге формирования бюджета будущего года депутаты областного парламента рассмотрели несколько сотен поправок в основополагающее бюджетное законодательство: законы "О бюджетном процессе", "О нормативах минимальной бюджетной обеспеченности" и саму методику формирования бюджета.

Некогда региональным ноу-хау можно было считать принятый в 1995 году закон "О бюджетном процессе в Пермской области", содержащий новый подход к межбюджетным отношениям: от индивидуальной методики формирования бюджета (определения финансирования по имеющимся фактическим затратам) перешли к методике бюджетного регулирования, определявшей единые правила расчета расходов и доноров, и дотационных территорий. По сути, это были нормативы, которые затем мы прописали в законе "О нормативах минимальной бюджетной обеспеченности". Он сыграл свою роль. В разы стало меньше разногласий между областью и территориями, поскольку при всех расчетах начал действовать единый подход, обеспечивший и прозрачность межбюджетных отношений.

Целесообразно помимо нормативов минимальной бюджетной обеспеченности иметь нормативы бюджетной потребности, которые бы обеспечили ориентир движения. Потому что изменение социальных нормативов (как правило, в сторону увеличения) носит пока субъективный характер. Это и выдвигает на первый план сугубо лоббистский подход к решению проблем.

А сегодня стало очевидно, что и такой метод в конечном итоге приводит к уравниловке. Посмотрите: ни донорам, ни реципиентам не выгодно показывать свои доходы, чтобы получить из казны побольше денег. Поэтому было бы целесообразно помимо нормативов минимальной бюджетной обеспеченности иметь нормативы бюджетной потребности, которые бы обеспечили ориентир движения. Потому что пока изменение социальных нормативов (как правило, в сторону увеличения) носит субъективный характер: кому как заблагорассудится. Это и выдвигает на первый план сугубо лоббистский подход к решению проблем. Вот сейчас и обсуждается имеющийся у некоторых регионов опыт работы с нормативами бюджетной потребности.

- И что вы намерены сделать?

- Несмотря ни на что - отдать в муниципальные образования необходимый максимум средств. И главные концептуальные изменения в этом смысле затрагивают именно методику формирования бюджета. В будущем году мы намереваемся вывести из бюджета часть налоговых и неналоговых, зависящих от результатов деятельности органов местного самоуправления, доходов муниципальных образований на сумму около 700 млн рублей. Средства отдаются на территории, на усмотрение глав администраций, которые смогут распорядиться ими сообразно потребностям территории и таланту руководителя. Кроме того, в бюджете области не предусмотрены средства на формирование резервных фондов глав и муниципальных программ. Словом, вот вам деньги: хотите - формируйте фонд, а хотите - финансируйте образование... Руководителям на местах это виднее, чем чиновникам в областном центре.

- Механизм контроля за расходованием бюджетных средств предусмотрен?

- У нас много контролирующих органов: КРУ, КСП, налоговые службы. Они свое дело хорошо знают. Насколько мне известно, ничего экстраординарного с расходованием областного бюджета не происходит. Нет в Пермской области больших изъянов и в работе муниципальных финансовых структур.

- Говорим, что денег нет, а депутаты увеличивают нормативы. Уже в этом году они финансировались только на 80%. В следующем по факту получим еще меньше?

- Действительно, поправок в сторону увеличения социальных нормативов принято достаточно много. Тут никаких денег не хватит. Из этого исходит другое концептуальное изменение в региональной бюджетной политике. Мы вводим понятие минимального бюджета, в который исполнительная власть предлагает целиком включить заработную плату (в этом году ее исключили из нормативов) и часть нормативных наиболее значимых расходов. В первом чтении депутаты проголосовали за стопроцентную обеспеченность минимального бюджета, следовательно, зарплата бюджетников будет финансироваться в полном объеме. А остальные нормативы, не входящие в минимальный бюджет, получат гораздо меньшую обеспеченность. Надо приводить аппетиты в соответствие реалиям.

Пермь

У партнеров

    Реклама