Проект федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления" содержит существенное положение, ограничивающее право территориального общественного самоуправления (ТОС) на хозяйственную деятельность "содержанием жилищного фонда, благоустройством территории и удовлетворением социально-бытовых потребностей граждан". Главное - проект обрезает источники финансирования ТОС. От прежнего многообразия, включающего доходы от хозяйственной деятельности, остаются только средства, переданные по желанию муниципалитета из его бюджета, и средства населения. 16 сентября законопроект принят Государственной думой в окончательном третьем чтении и скорее всего будет утвержден без серьезных изменений. Похоже, равноправного гражданского диалога между властью и ТОС не получилось.

Пусть не кажется порою, что сражаться будет просто

Идея территориального общественного самоуправления (как и буква закона) предполагает, что это форма самоорганизации населения с акцентом на "само". Люди по собственной инициативе объединяются для решения общих вопросов. Ясно, что далеко не каждый станет активно и жизнерадостно заниматься проблемой уборки улиц или ограничением выгула собак. Неудачи ТОС во многих городах связаны как раз с тем, что активистов мало, и при отсутствии ресурсов и поддержки их энтузиазм сходит на нет. Местные власти бескорыстных энтузиастов иногда терпят, реже - поддерживают, но в принципе оставляют вне системы.

ТОС практически не развивается в городах, где мэры сильны и самостоятельны, а то и конфликтуют с областными властями. Кто слышал про ТОС в Екатеринбурге? Лишь несколько успешных попыток в одном-двух районах, а чаще - так, клубы пенсионеров или спорадически возникающие собрания для решения разовых задач. Та же картина - в регионах с сильными и демонстративно независимыми губернаторами. Подчеркнуто самостоятельный глава оттягивает на себя функции не только сверху, но и снизу.

Там, где административная вертикаль не дает трещин, а муниципалитет органично в нее вписывается, развиваются и комитеты, и институт старост, и иные формы ТОС. В Челябинске, например, практически весь город равномерно покрыт комитетами, в Удмуртии так же равномерно распределена между старостами сельская территория. После смены губернатора ТОС по инициативе сверху развивается на юге Тюменской области. В Перми после политической консолидации города и области назревает переход от десятка образцово-показательных органов ТОС к организации системы, охватывающей весь город.

Пока территориальное общественное самоуправление - явление малоизвестное и малопонятное. Между тем почти в каждом областном центре действуют от 10 до 120 органов ТОС, являющихся юридическими лицами: советов, комитетов и т.п. А если считать домкомы, старших по подъезду, структуры в малых городах и на селе - органов ТОС в сотни раз больше. Система формируется, и есть шанс, что она будет разрастаться: власть заинтересована в ней.

Мы отважные герои очень маленького роста

Муниципальные власти делегируют органам ТОС некоторые полномочия: чаще всего согласование вопросов предоставления землеотводов, перевода помещений из жилого фонда в нежилой, иногда - планов застройки, размещения автостоянок и гаражей. В Новосибирске и Челябинске, например, уже практически невозможно оформить соответствующее решение администрации без согласия органов ТОС.

Органы ТОС часто выступают посредниками между системой ЖКХ и жильцами, помогая "выбивать" из первой отопление и горячую воду, из вторых - регулярную плату за них. Часто муниципалитет поручает (или позволяет взять) органам ТОС функции контроля в отношении местных торговых предприятий: присмотр за санитарным и противопожарным состоянием, соблюдением прав потребителей.

С чего и для чего муниципалы делятся властью с "территориалами"? Во-первых, структуры ТОС позволяют разрешать повседневные противоречия и конфликты, не доводя их до районных или городских администраций. Органы ТОС - уникальные агенты влияния: они разберутся с сомнительным скандалистом, поставят на учет подозрительную квартиру (активисты ТОС сотрудничают с МВД), договорятся с местным предпринимателем. По сути, власть делегирует органам ТОС полномочия для решения ненужных ей проблем. При этом собственных закрепленных полномочий у них нет: муниципалитет дал, он же и взял при необходимости.

Однако наиболее очевидная выгода для власти в том, что через развитые органы ТОС, через старост и домкомы легче всего мобилизовать избирателя: в нужное время, в нужном месте и за нужного кандидата. Иногда достаточно просто не допускать слишком эффективной агитации со стороны конкурентов и обеспечить явку. Такое количество полубесплатных агитаторов, организованных по территориальному, а не отраслевому принципу, трудно найти иначе. В результате на стыке власти и органов ТОС административный ресурс незаметно перерастает в электоральный.

Есть в ТОС и глобальная выгода для нового политического порядка в целом: через правильно организованное ТОС вертикаль власти прорастает вниз, до уровня повседневности. В Японии в первой половине ХХ века на всей территории страны существовали тонаригуми - соседские организации. На селе они охватывали поселки, улицы, в городах - кварталы и микрорайоны. В 40-х годах их было около миллиона. Сравните: в СССР в 1985 году - 652 тысячи домкомов, уличкомов, поселкомов. Когда американцы в 1945 году оккупировали Японию, то в первую очередь запретили тонаригуми как одну из опор военно-авторитарного режима. Через эти организации власть могла дойти до каждого: контролировать, убеждать и мобилизовать.

Как показывает практика, в случаях массовости органы ТОС создаются именно "сверху". Как муниципалитетам удается их поддерживать? Часто руководство ТОС включается в состав органов власти, например, в качестве заместителей главы районной или сельской администрации (что, вообще говоря, противозаконно). Тут и небольшая зарплата, и небольшая власть. Там, где органов ТОС больше или власти относятся к букве закона трепетнее, руководители территориальных советов или комитетов выступают общественными советниками при главе, входят в состав различных комиссий и коллегий. В этом случае и когда у руководителей органов ТОС вовсе нет официального статуса в муниципальных органах чиновники ухитряются мотивировать их через небольшие премии, подарки и приглашения "во власть".

Мы бы всех их победили, только нас не замечают

Другой источник материального обеспечения органов ТОС - малый бизнес. Повседневный контроль позволяет цивилизовать предпринимателей, но порой оборачивается для них кошмаром: СЭС, пожарные, люди из отдела потребительского рынка могут нагрянуть к бизнесмену не только по собственной инициативе, но еще и по сигналу местных активистов.

Как правило, общий язык находится довольно быстро. Вместе с исправлением серьезных нарушений определенную роль играют подарки и совсем уж адресная материальная помощь. (Известны случаи, когда по жалобе предпринимателей городская администрация урезонивала слишком жадных председателей ОТОС: коньяк-конфеты, ремонт машины - еще куда ни шло, но шуба-мебель - уже перебор. Наиболее непонятливых заставляют покинуть пост: местным властям нужен малый бизнес, интегрированный в муниципальную систему, а не озлобленный шантажом и придирками.)

Основной интерес бизнеса к органам ТОС, однако, даже не в том, чтобы оградить себя от поползновений контрольных ведомств. Систематический активизм дает возможность приобщиться к власти - и если не влиять, то обрести образ деятеля, способного влиять. В этой связи во многих городах мелкие предприниматели внедрялись в систему ТОС, рассчитывая получить муниципальную "крышу", возможность решать вопросы с чиновниками напрямую, обеспечивать себя муниципальными заказами и вообще заходить в администрацию "с черного хода". Наиболее активное развитие органов ТОС в начале - середине 90-х годов произошло как раз там, где под их маркой возникли небольшие коммерческие предприятия.

Разумеется, у каждого заинтересованного предпринимателя найдется чем помочь территориальным органам, собственными ресурсами практически не владеющим (муниципальные субсидии невелики, хорошо, если предоставляется пристойное помещение). По крупным городам Урало-Сибирского региона, где развито ТОС, соотношение муниципальных субсидий и "привлеченных средств" - от 1:5 до 1:20. Плюс помощь натурой: транспортом, стройматериалами, рабочей силой и т.д. Основные статьи расходов "спонсорских" средств - благоустройство (газоны, мусор, песочницы), мелкий ремонт жилых зданий (крыши), дворовые праздники, поддержка дворовых клубов. Параллельно с этим многие комитеты ТОС пытаются воссоздать народные дружины, проводить охранно-профилактические мероприятия, неизбежные субботники.

Впрочем, союз власти, домкомов и бизнеса со временем распадается: муниципалитеты недовольны тем, что их используют, предприниматели выясняют, что на уровне ТОС многого не добьешься. Кроме того, правоохранительные органы становятся более бдительны: так, в Самаре в 2001 году прокуратура фактически ликвидировала очень развитую систему ТОС.

Просто нас не замечают, из-за разницы в размерах

Справляясь с задачами организационно-хозяйственными и агитационно-электоральными, ТОС, похоже, не может сделать главного: стать выхлопной трубой для социального недовольства. Широкие массы к ТОС равнодушны, и чем значительнее бюрократизация этих низовых структур, тем больше дистанция. Территориальное общественное самоуправление - это все чаще не группы энтузиастов или клубы пенсионеров, а нижний этаж административной вертикали, являющий населению образ власти, освобождающий муниципалов от части забот и контролирующий мелкий бизнес.

Вслучаях массовости органы ТОС создаются "сверху". через правильно организованное ТОС вертикаль власти прорастает вниз, до уровня повседневности

Скорее всего в таком русле ТОС, учитывая характер думского законопроекта, и будет развиваться. Власть снова предпочла не сотрудничать, а подчинять. А жаль: в принципах территориального самоуправления изначально заложен мощный гражданский заряд. Гражданское общество - такая же линия горизонта, как правовое государство: добраться невозможно, но смысл в том, чтобы к ней двигаться. По-видимому, власть решила не расходовать силы понапрасну.