Реформа местного самоуправления, о необходимости которой так долго твердил Козак, - одна из наиболее крупных, предстоящих стране в 2004 году. Минувшей осенью принят закон "Об общих принципах организации местного самоуправления", и сегодня все субъекты федерации пытаются сконцентрировать на реформе внимание. Ключевой и один из наиболее сложных для муниципалитетов вопрос - инвестиции. Прямых эффективных рычагов для стимулирования капиталовложений крайне мало. Однако и новый закон не дает муниципалитетам волшебной палочки, способной одним махом сделать их центром притяжения капиталов. Между тем реформа потенциально способна существенно изменить взаимоотношения муниципалов и инвесторов.

Все не так. Плохо

Местное самоуправление - это огромный круг обязательств при крайнем дефиците источников их финансирования. Из муниципального бюджета финансируется около 60% расходов ЖКХ, 85% - здравоохранения, 71% - образования. Прибавьте к этому необходимость дотировать транспорт, массу социальных обязательств (например, финансирование 37 льгот).

А доходы? Налоговый кодекс заботливо предусмотрел для муниципалитетов пять местных налогов (точнее, 4 + 1): на землю, имущество физических лиц, рекламу, наследование и дарение, а также местные лицензионные сборы. Налоги эти по фискальной емкости, мягко говоря, невелики. Например, налог на землю в центре Екатеринбурга - более 60 рублей за метр. Но это только в центре, и только Екатеринбурга. А по мере удаления от него ставка налога снижается и полной деградации достигает в глухих аграрных муниципальных образованиях Свердловской области, составляя там для основной доли земель копейки. Налог на имущество физических лиц - тоже не панацея для муниципальных нужд: у большинства населения налогообложению подлежат только квартиры в оценках БТИ.

Оставшиеся в гильдии местных налогов - такие же "козлы" в части финансового молока. Налог на рекламу кажется изрядным с точки зрения депутата Госдумы, который сидит в Охотном ряду и, разрабатывая Налоговый кодекс, смотрит в окно на бесконечное количество московских брэндмауэров, бигбордов, растяжек. Но большинство муниципальных образований у нас - далеко не Москва. У клерка поселка Гари, например, иные горизонты. До этого муниципального образования (МО) от Серова ехать часа два по узкой насыпной дороге меж непроходимых болотных топей. Потом дорога упирается в реку, а моста через нее нет, есть только паром. Иногда. Какая в том МО реклама...

По поводу местного налога на наследование и дарение можно обойтись без комментариев. Еще нюанс. Если субъект федерации все-таки введет у себя налог на недвижимость, то с местного уровня налог на землю и налог на имущество физических лиц уйдут: это ведь тоже недвижимость. Тогда местные сообщества останутся с налогом на рекламу и налогом на наследование и дарение. И с правом идти на паперть.

Сказанное не означает, что местное самоуправление совсем останется без средств. Деньги ему дадут сверху по механизмам расщепления федеральных и региональных налогов. А подсчеты в данном случае идут по нормативам минимальной бюджетной обеспеченности. И ни на какие льготы инвесторам эти минимумы не рассчитаны, их на врачей с учителями с трудом хватает.

Кроме того, поступающие через регулирующие налоги деньги непредсказуемы: до ноября-декабря муниципалитет не знает, как и на что он будет существовать в следующем году. Потому что областной бюджет-благодетель еще не принят. А раз нет ясности, то и инвесторам нечего сказать, кроме "будем посмотреть". И так из года в год.

Вот мы и подошли к ключевой проблеме взаимоотношений муниципальных властей и инвесторов. Инвесторы любят, когда о них заботятся, ублажают. А муниципалитетам их ублажать нечем, самим бы кто на жизнь подал.

Сказанное не означает, что в МО невозможны инвестиции. Возможны, и еще какие. Так, огромные деньги вкладывает Уралэлектромедь в Верхней Пышме, БАЗ - в Краснотурьинске. Но это скорее исключение, чем правило.

Что администрация может дать инвестору? Кредит? Но у нее годового бюджета на то не хватит. Льготу по налогу? Но ключевые - НДС, налог на прибыль - не ее епархия. По местным налогам льготу давать, так можно врачей без зарплаты оставить, а ФПГ подобные дары оценят, скорее всего, как "шерсти клок". Что еще осталось из рычагов воздействия? Приватизация? Поздно: все ценное уже приватизировано. Кроме того, ничего архиважного в муниципальной собственности никогда и не находилось, алюминиевые заводы и прочее принадлежали федерации или области.

Конечно, изобразить кипучую активность в деле заманивания инвестора для муниципалов не проблема. Созвать, скажем, конференцию, усадить за один стол мэра и промышленников, пропиарить все это в СМИ как свидетельство формирования инвестиционного климата. Подарить присутствующим толстый пакет с раздаткой (все равно читать никто не будет, а со стороны сойдет за итог кропотливого труда). А уж если ей назвать чем-то типа "Программа привлечения инвестиций на территорию МО город Урюпинск", то вообще можно скупую слезу выдавить из какого-нибудь Гайдара: мол, пошел-таки процесс рыночной модернизации.

Пока муниципалитеты Уральского региона так и делают: имитируют инвестиционную активность, привязываясь к процессам, которые от них не зависят, чем реально предопределяют направление финансовых потоков со стороны стратегических инвесторов. Если мэра пригласили постоять с цветочками при перерезании ленточки при пуске нового завода, это вовсе не означает, что когда мэр в следующий раз придет куда-нибудь с цветочками, там обязательно будет новый завод.

Мэрии сегодня содействуют инвестициям, но это содействие можно назвать в лучшем случае косвенным. Издаются разного рода информационные сборники, сведения о муниципалитете, его конкурентных преимуществах, ключевых предприятиях, пособия, справочники и прочие умные вещи для потенциальных инвесторов. Наиболее продвинутые администрации, пользуясь преимуществами прогресса, выпускают CD-диски.

Наверное, это правильно. Органы власти и не обязаны никого кормить деньгами. Они дают то, что могут дать: информацию, организационный сервис, контакты. И все же до реального стимулирования инвестиций при этом - дистанция огромного размера. В результате такого стимулирования инвестиции идут туда, куда они пришли бы и без него.

За примерами далеко ходить не надо. В уже упоминавшихся Пышме, Краснотурьинске рядом с набухающей от капиталовложений цветной металлургией нищает ЖКХ. Его коммуникации в Свердловской области, как, впрочем, по стране в целом, изношены на 60 - 70%. Для сведения: при 80% износа оборудование, как правило, становится неремонтопригодным, его нужно только менять. А труб в России - 650 тыс. км: это триста расстояний от Екатеринбурга до первопрестольной. В год меняют примерно полпроцента при минимальной потребности в 3 - 5% общей протяженности. Деградация системы коммунального хозяйства продолжается (срок службы металлической трубы - 20 лет, в агрессивных средах - менее 5 - 7 лет), а инвестиций как не было, так и нет. Каковы перспективы? Ответ в аббревиатуре ЖКХ - "живи как хочешь".

Впрочем, ничуть не лучше положение в аграрном комплексе, легкой промышленности, на значительной части оборонных и машиностроительных производств. Все муниципалитеты со всеми их программами привлечения инвестиций ничего по большому счету за прошедшие годы не изменили. Такова текущая ситуация.

Инвестиции и реформа: вместе или вместо

Принятие нового закона автоматически эту ситуацию не изменит. Потому что, во-первых, большинство положений нового закона вступит в силу 1 января 2006 года. А до тех пор отношения МО с инвесторами, а заодно и всю жизнь городов и районов, будет регулировать нынешний закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", принятый в 1995 году (с поправками от апреля 2000 года). Его никто не отменял.

Во-вторых, новый закон принят, но не приняты изменения в Бюджетный и Налоговый кодексы. Они должны оформляться отдельным правовым актом. А реформа местного самоуправления без налогово-бюджетных изменений - все равно что боксер Тайсон, вызванный на дуэль на пистолетах: потеряет большинство своих преимуществ. Потому что все вопросы в конечном итоге упираются в деньги. И пока действует Налоговый кодекс с пятью местными налогами, которые закрывают только 6% бюджетных потребностей муниципалитетов, ни на какие ресурсы рассчитывать не приходится. (Справедливости ради отметим, что при новом кодексе не отменены и статьи старого закона "Об основах налоговой системы в РФ", касающиеся местных налогов. Так и живем: новый кодекс еще не заменил собой старую систему, а мы уже и его меняем. Не так же будет с обсуждаемыми поправками?)

Проекты изменений в Бюджетном и Налоговом кодексах, правда, уже готовы. Но когда они вступят в силу? Законопроекты только предстоит принять в 2004 году. Бюджет-2004, однако, уже принят, и никаких корректировок в обсуждаемом направлении там, естественно, нет. Более того, часть предполагаемых изменений "привязана" к 2006 году, когда целиком вступит в силу новый закон о местном самоуправлении. Поэтому есть шанс прожить при старой системе еще года два.

И все же при всех оговорках нужно сказать: реформа будет развернута, и на уровне местного самоуправления станет больше финансовых ресурсов. Именно эту цель преследуют изменения в Бюджетный и Налоговый кодексы. На местный уровень будет передан транспортный налог. Правда, налоги на рекламу, наследование и дарение заберут, но их и не жалко. Вместо расплывчатого понятия "местные лицензионные сборы" предусматривается одно и четкое - "торговый сбор". Больше ресурсов - больше возможностей.

Сейчас эффективность воздействия на инвесторов всех известных инструментов, применяемых большинством МО (налоговых льгот, инвестиционных налоговых и льготных кредитов, участия в уставном капитале создаваемых хозяйствующих субъектов, целевых программ и так далее), отследить можно только в микроскоп. Осуществление реформы, если декларации будут выполнены, приведет не только к росту масштабов возможного стимулирования инвестиций, но и, возможно, создаст условия для перехода количества в качество.

Денег в муниципалитетах прибавится не только от увеличения источников дохода, но и от уменьшения статей расхода. Так, сегодня муниципалы вынуждены оплачивать решения самых разных органов власти, в том числе федеральных и областных. Это происходит потому, что законодательно предусмотрены разного рода льготы, которые приходится оплачивать местному бюджету; при этом компенсация из бюджетов иного уровня отсутствует. Новый закон о МСУ обеспечит четкий принцип: платишь только за свое.

Частично финансовая нагрузка с муниципалитетов уже снимается. Так, зарплата учителей теперь будет платиться из государственного бюджета. Это выгодно и в экономическом отношении, так как позволяет муниципалитетам освободить руки для активизации хозяйственной политики, и в социальном, поскольку финансирование из госбюджета более стабильно. Есть, правда, нюанс: пока неизвестно, кто будет оплачивать надбавки учителям, ранее производившиеся из муниципальных бюджетов.

Изменится и территориальная организация местного самоуправления. Будут образованы городские округа и муниципальные районы. При этом весьма вероятно укрупнение МО, что создаст условия для консолидации финансовых ресурсов и координации экономической политики на различных территориях.

Одновременно будет развиваться внешне противоречащая первой, но реально дополняющая ее тенденция - статус муниципальных образований получат многие небольшие поселения. У них будет свой бюджет, своя собственность. А потому путь инвесторов к ним станет более коротким. Чтобы получить землеотвод, не придется ездить за тридевять земель и решать вопросы с чиновниками, которым ничего не надо, кроме взяток. То же касается административных решений, необходимых для осуществления предпринимательской деятельности.

Усилится государственный контроль за соблюдением законодательства на местном уровне. МО перестанут быть "серой зоной". Притчей во языцех стали злоупотребления на местном уровне, давление на бизнес, вымогательство взяток. Действительно, мэрии порой не столько стимулируют бизнес, сколько мешают его развитию бюрократическими препонами и административным нажимом. Согласно статье 74 нового закона, мэр города или района, нарушивший закон, по определенной процедуре может быть отстранен от должности губернатором.

Более того, статья 75 закона говорит: неверные экономические и иные решения могут привести к введению в муниципальном образовании внешнего управления, осуществляемого субъектом федерации. Исполнение полномочий в этом случае на определенный период переходит к губернатору и региональным структурам власти.

Претерпит коррективы организация управления на местном уровне. Несколько изменятся полномочия исполнительных и представительных органов. Ранее они не дифференцировались в зависимости от уровня МО (потому что самих уровней не было): глава Екатеринбурга и уже склонявшегося нами рабочего поселка Гари имели одинаковые полномочия, жизнь столь непохожих МО строилась с правовой точки зрения по унифицированной схеме. Теперь права муниципалитетов будут специфицированы в зависимости от того, городской ли это округ или муниципальный район. Это позволит местным властям точнее реагировать на конъюнктуру рынка и потребности инвесторов.

Увеличится состав представительных органов местного самоуправления. Например, в таком городе, как Екатеринбург (как и в любом другом с населением более 100 тысяч), положено будет создать думу численностью не менее 50 человек. Что это означает? Усилится депутатский контроль за деятельностью исполнительной власти, станет труднее формировать подконтрольный и послушный представительный орган (мы в данном случае имеем в виду не Екатеринбург, а общую ситуацию), который штампует любые решения, выгодные местной администрации: 50 человек "построить" куда труднее, чем 27. В этой связи бизнес расширит инструментарий лоббирования своих интересов в представительном органе, проводя в него депутатов и создавая из них группы и фракции.

Глава МО лишается возможности одновременно возглавлять администрацию и Думу. Это впрямую коснется, скажем, таких городов, как Нижний Тагил. Независимый спикер думы - еще один шаг на пути к демократизации органов местного самоуправления, создания препятствий для механического администрирования, порождающего выгоды для одних и препятствия для других.

Закон открывает больший простор для применения в органах управления муниципалитетов схемы, известной в мировой практике как "совет - управляющий". При ней муниципальную администрацию возглавляет не политик или политикан, сумевший громче проорать на выборах, а квалифицированный менеджер-профессионал, назначаемый по конкурсу. Положение о конкурсе будет приниматься на основании закона, утверждаемого субъектом федерации. В нем будут указаны условия - образование, опыт работы, профессиональные достижения претендента. Все это, конечно, создает предпосылки к тому, чтобы муниципальная администрация становилась более компетентной и профессиональной. Хотя торговля за пост управляющего между различными группировками от бизнеса и конкурсной комиссией - это реальность. Конкурсы по-российски мы уже проходили.

Поскольку землеотводы были и остаются одним из главных экономических рычагов воздействия муниципалитетов на бизнес, многие направления содействия инвестициям лежат в плоскости не самого законодательства о местном самоуправлении, а параллельно - в земельном законодательстве. В настоящее время ситуация в данном вопросе противоречива, так как земли до сих пор не разграничены. Процесс разграничения идет, мягко говоря, не быстро: в Магнитогорске разграничено 2% земель, в Екатеринбурге - 6%, в других городах положение дел аналогичное. И это существенное препятствие для инвестиций. В Свердловской области, например, два крупнейших города, Екатеринбург и Нижний Тагил, так и не нашли консенсус с областью по вопросу распоряжения неразграниченными землями.

Такие условия буквально вышибают из-под ног инвестора почву. Инвестор уже начинает строить, как вдруг выданный ему землеотвод объявляют незаконным и просят убраться со всем возведенным восвояси? Всемирно известная фирма IKEA, проведя ряд встреч на самом высоком уровне, так и не смогла, например, решить проблемы с землеотводом для планируемого к строительству в Екатеринбурге объекта. Пострадали все: и город, и область - им было обещано заказов на 200 млн долларов.

Еще в июле 2001 года принят закон "О разграничении государственной собственности на землю", в котором четко указаны критерии отнесения земельных участков к ведению того или иного уровня власти. В настоящее время субъекты федерации и муниципальные образования ведут разграничение совместными усилиями. В Свердловской области, как и во многих других субъектах РФ, в имущественном министерстве введена специальная должность заместителя министра по земельным отношениям, создан ряд структурных подразделений, курирующих земельные вопросы. Ко времени, когда новый закон о местном самоуправлении заработает в полную силу, работа по разграничению земель будет в основном закончена. Муниципальные образования получат четкий перечень своих земельных участков, в отношении которых ни один орган власти не сможет вмешаться. А земля - это один из главных инвестиционных "товаров". Сдавать ее в аренду, разрешать приватизировать - это способы не только пополнять местный бюджет, но и стимулировать строительство объектов, создавать новые производства.

Новый закон не дает местному самоуправлению рыбу. Он дает удочку. Он привносит дополнительные ресурсы - финансовые, имущественные, организационные, чтобы муниципалитеты смогли создавать условия для привлечения капиталов. Сумеют они ими воспользоваться для стимулирования капиталовложений или "освоят" с личной пользой для себя - это другой вопрос. Закон направлен на то, чтобы сделать как лучше. Получится - поставим одну точку, а не три...

Доцент Уральской академии государственной службы, член совета директоров ОАО "Уральский приборостроительный завод".