Укрупнять нельзя централизовать

Укрупнение субъектов федерации должно сопровождаться передачей им функций из центра. Иначе задача обеспечения конкурентоспособности России достигнута не будет

Вконце февраля в разных уголках страны, на Урале и в Западной Сибири, будто по сговору, произошли несколько событий одной направленности. Все они нацелены на модернизацию федеративного устройства России: президент передал в Госдуму законопроект об образовании нового укрупненного субъекта Пермского края, под Пермью состоялся политический форум по проблемам регионального объединения, а в Тюмени губернаторы Ямало-Ненецкого автономного округа Юрий Неелов и Тюменской области Сергей Собянин вышли на новый виток интеграции двух родственных территорий. Такая кучность отнюдь не совпадение: перестройка основ федерации - объективное требование российской экономики, нащупывающей путь к интеграции в международное сообщество. Модернизация федеративного устройства - не блажь, а насущная необходимость: когда интеллектуальное (политическое) развитие безнадежно отстает от физического (экономического), для человека (общества) это кончается катастрофой.

По многообразию вариантов развития федеративных отношений Урало-Западносибирский макрорегион уникален. Здесь отрабатываются три возможных сценария межсубъектной интеграции. Первый, самый очевидный и потому энергично реализуемый: сильный регион (Пермская область) выступает инициатором присоединения слабого (Коми-Пермяцкий автономный округ). Второй: процесс объединения с сильными доминионами (Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский автономные округа) инициирует слабая метрополия (Тюменская область). Третий и наименее реалистичный: объединившиеся сильные регионы берут на поруки слабые (Свердловская и Челябинская области - Курганскую).

Сценарий первый: экономический патернализм

Скорость процесса объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого АО (КПАО) изумляет самих пермяков: всего год назад главы субъектов Юрий Трутнев и Геннадий Савельев запросили у Кремля добро на слияние, а уже 7 декабря прошел референдум. В нем приняли участие 62,3% избирателей Пермской области и 64,2% избирателей КПАО, за создание объединенного Пермского края высказались 83,8% и 89,7% соответственно. Прыткость понятна: с одной стороны, на Россию надвигается Евросоюз, с другой - Китай, в постсоветское подбрюшье инкорпорируются США; международная конкуренция ожесточается, а конкурентоспособность федерации не растет. Дальше медлить нельзя. Неудивительно, что президент столь оперативно благословил прикамский эксперимент - первый в новейшей истории России.

Согласно проекту федерального конституционного закона об образовании Пермского края, внесенного президентом в Госдуму, новый субъект считается образованным с 1 декабря 2005 года. Первые выборы главы края пройдут в первое воскресенье декабря 2005 года, выборы Законодательного собрания - по истечении срока полномочий нынешних законодателей Пермской области и КПАО, то есть не позднее 31 января 2007 года. КПАО входит в Пермский край как единый муниципальный округ с муниципальными образованиями районов и города Кудымкар. Выборы первого главы муниципального образования Коми-Пермяцкий округ и его представительного органа проводятся одновременно с выборами губернатора края.

Планируется, что за счет субвенций федерального центра (по прогнозам, в общей сложности 12 млрд рублей), финансового участия Пермской области и инвестиций заинтересованных компаний, прежде всего нефтегазового (Газпром, ЛУКойл-Пермь) и лесопромышленного профиля, будет проведено комплексное освоение минерально-сырьевой базы экономики КПАО (богатой кроме прочего золотом, марганцем, алмазами), проложены коммуникации, усовершенствована социальная сфера. В частности, предполагается возведение газопровода Очер - Кудымкар - Купрос с распределительной сетью, прокладка автомобильных дорог северного транспортного коридора Сыктывкар - Кудымкар - Пермь с мостовым переходом через Каму в районе Перми, железной дороги Сыктывкар - Кудымкар - Григорьевская, перевооружение кудымкарского аэропорта, реконструкция и модернизация ЖКХ и сети лечебных заведений. По расчетам пермяков, за счет синергетического эффекта объединения прирост промышленного производства в КПАО к 2006 году по сравнению с 2002-м составит 6,8% (против прогнозируемого спада на 1,2%). В базовом для экономики округа лесопромышленном комплексе объемы производства могут увеличиться на 10,6% (против ожидаемого снижения на 5,3%), в сельском хозяйстве - на 12,5% (против падения на 3,5%). Темп роста инвестиций в экономику округа способен превысить ожидаемый уровень более чем в 8,9 раза.

Сценарий второй: это не любовь

Дискуссии о механизмах передачи властных полномочий от Ямало-Ненецкого (ЯНАО) и Ханты-Мансийского (ХМАО) автономных округов органам власти Тюменской области возникли после обнародования проекта поправок к федеральному закону "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в конце 2002 года. Согласно ст. 26, п. 6 закона, если до января 2005 года между регионами "тюменской матрешки" не будет заключен соответствующий трехсторонний договор, значительная часть полномочий, относящихся к совместному ведению федерального центра и субъекта РФ (например, выдача лицензий на разведку недр), будет автоматически передана органам госвласти Тюменской области.

Кремль давно раздражало благополучие ЯНАО и ХМАО, "жирующих" на нефтегазовых бюджетных супердоходах. Поэтому, приняв в прошлом году решение об изъятии у северян нефтегазовых налоговых отчислений, федеральный центр, во-первых, подготовил почву для концентрации в своих руках мощного финансового, а значит, политического ресурса; во-вторых, поднял собственный авторитет в глазах руководителей дотационных регионов (а их в стране подавляющее большинство); в-третьих, осадил, с его точки зрения, чересчур самостоятельные администрации автономных округов, облегчив, таким образом, переговорную участь патронируемого им Сергея Собянина.

На первых порах округа обвиняли Тюмень в саботировании переговорного процесса, в срывах заседаний созданной для урегулирования противоречий рабочей группы. Но одновременно происходило постепенное перетекание кадров из автономий в областной центр. Так, в конце января из ХМАО в Тюменскую обладминистрацию перешли заместители председателя регионального правительства Олег Чемезов и Сергей Сарычев. Параллельно в ответ на давление Тюмени руководство ЯНАО заявило о готовности объединения с Ненецким или Долгано-Ненецким АО. Однако в январе 2004 года случился перелом: округа сдались, согласившись рассматривать тюменскую методику перераспределения полномочий и их финансирования, правда, с учетом своей позиции. В середине февраля губернаторы Юрий Неелов (ЯНАО), Александр Филипенко (ХМАО) и Сергей Собянин (Тюменская область) солидарно осудили "попытки отдельных политиков и СМИ создать нездоровый ажиотаж" вокруг переговорного процесса и ожидания "быстрых результатов и простых решений", а также выразили уверенность в том, что "в итоге совместной работы будут приняты решения, которые позволят учесть интересы всех сторон, создадут условия для дальнейшего социально-экономического развития региона".

В настоящее время тюменские администрации обсуждают, по сути, главный вопрос - как при объединении сохранить объемы доходов консолидированного бюджета, притом что, как ожидается, нефтегазовые налоговые отчисления к 2005 году будут максимально сконцентрированы в федеральном центре. По мнению Сергея Собянина, выход из положения - возвращение на территорию объединяющегося региона центров формирования прибыли нефтяных компаний: "Это не затронет интересов федерации, напротив, поможет легализовать многие финансовые потоки. Налоговый потенциал территории в восемь раз выше, чем объем налогов, который мы получаем сейчас". Второй по значимости инструмент - компенсация налоговых доходов юга Тюменской области за счет углубления экономической интеграции субъектов "тюменской матрешки". В конце февраля в Тюмени Юрий Неелов и Сергей Собянин договорились о создании рабочей группы по разработке до конца текущего года программы углубленной интеграции ЯНАО и Тюменской области по 30 направлениям с указанием этапов и сроков. Тюменский губернатор поставил во главу угла расширение северных инвестиций в социальную сферу юга области, ямальский же выделил в качестве приоритета освоение Приполярного Урала, где с помощью научной базы Тюмени началась разработка месторождений хромитов, золота, марганца.

Ямало-тюменская двухсторонняя инициатива насторожила администрацию ХМАО, сторонницу более сдержанных темпов интеграции. Но запущенный маховик, видимо, уже не остановить. Вот и первый заместитель полпреда президента в УрФО Сергей Вахруков заявил, что переговорный процесс должен венчаться референдумом - по аналогии с пермским сюжетом.

Сценарий третий: научная фантастика

Авторство идеи объединения Свердловской, Челябинской и Курганской областей принадлежит свердловскому губернатору Эдуарду Росселю. Как считает политолог Анатолий Гагарин, это своеобразная реинкарнация росселевской же идеи Уральской республики, дающая ему возможность примериться к очередному губернаторскому сроку. С отповедью Росселю выступили властная и деловая элиты Челябинской области.

Часть населения дотационного Зауралья в граничащих со Свердловской областью Катайском, Далматовском и Шадринском районах не прочь присоединиться к экономически сильному соседу. Тем более что, например, Шадринский автоагрегатный завод входит в структуру базирующейся на свердловщине Уральской горно-металлургической компании, а екатеринбургский бизнесмен Александр Жарков борется за обладание Катайским насосным заводом. Однако курганский губернатор Олег Богомолов настаивает: ни объединение, ни переход отдельных районов к Свердловской области не имеют под собой никаких реальных социально-экономических обоснований.

Сегодня предложения Росселя кажутся утопичными и воспринимаются в штыки самостийными южноуральскими и зауральскими элитами. "Но надо отдавать себе отчет в том, что по внутренней логике жизни необходимо объединяться. Россель потому и политдолгожитель, что понимает эту внутреннюю логику. А позиция Петра Сумина (губернатора Челябинской области. - Ред .) и Олега Богомолова мне представляется несовременной", - комментирует Анатолий Гагарин.

Средства подменяют цели

Как видим, процессы объединения субъектов зорко контролируются Кремлем. Однако, с нашей точки зрения, сверхзадачей модернизации федеративного хозяйства должно быть не возведение прямолинейной вертикальной управленческой конструкции, а обеспечение конкурентоспособности региональных экономик и в конечном счете - конкурентоспособного качества жизни в российских регионах. Но достигается это совсем не теми средствами, какие милы верховной власти: не централизованной мобилизацией и перераспределением ресурсов, а формированием политических и экономических условий для самостоятельного развития регионов. Не нужно ловить за регионы рыбу - отдайте им удочку. Без наделения властей укрупненных регионов и местного самоуправления дополнительными административными, налоговыми, финансовыми и прочими полномочиями укрупнение будет носить искусственный характер и не решит проблему изоляции, угрожающей России.