В конце марта ветер московских административных реформ принес региональным властям "охоту к перемене мест". Президент Башкортостана Муртаза Рахимов сообщил, что республиканские власти внимательно наблюдают за процессом реформирования федеральных органов исполнительной власти и готовы применять эти наработки у себя: "Преобразования, направленные на сокращение бюрократического аппарата, сомнений вызывать не могут. Огромная чиновничья армия - это серьезное препятствие в поступательном движении нашего общества". В Удмуртии перешли от слов к делу: губернатор Александр Волков, несмотря на то, что заявлял об эффективности предыдущего правительства, обнародовал его новую структуру. По ней, количество исполнительных органов власти Удмуртской республики сократилось с 36 до 26: министерств - с 18 до 15, государственных комитетов - с 6 до 3, комитетов при правительстве - с 5 до 3, заместителей председателя правительства - на одного. О характере проводимой реформы говорит такой факт: из аппарата президента РФ вновь избранным главам регионов пришла установка - не ломать до основания прежнюю структуру исполнительных органов, но внести изменения, которые будут корректироваться в ходе административной реформы.

Административная реформа переживает в эти дни своеобразный юбилей. Впервые Владимир Путин заявил о ее целях и задачах ровно три года назад, в очередном ежегодном послании Федеральному Собранию. Цель тогда он сформулировал просто: "Реформа должна помогать людям зарабатывать деньги и с выгодой для себя вкладывать их в экономику России". За три года об этой цели забыли. Теперь премьер Михаил Фрадков уже говорит, что цель реформы - повышение прозрачности госорганов. Налицо, таким образом, подмена понятий, первоначальная задумка - реформа ради экономики - извращена. Теперь и в Москве, и на территориях реформа адресована собственно администрациям. Круг замкнулся: намечавшиеся общественные перемены обернулись внутренним, "личным" делом бюрократической касты. В пору обсуждать гласность перемен, их качественное соответствие актуальным задачам страны и, как следствие, результативность.

Умножение делением

В комментариях на федеральном уровне кардинальная с виду перестройка структуры правительства оборачивается не более чем 10 - 12% сокращения чиновной массы. При том что зарплата чиновников должна зависеть от эффективности участия в выработке нормативных решений, стоимость содержания правительства, говорит руководитель его аппарата Дмитрий Козак, всего лишь "не увеличится". Такие же сигналы подает и региональная верховная власть. И.о. пермского губернатора Олег Чиркунов на первой пресс-конференции в новом качестве заявил, что считает своей задачей привести региональную структуру власти в соответствие федеральной, "но это задача следующего периода: сейчас изменять имеющуюся структуру существенным образом было бы нецелесообразно. Поэтому происходящие перемены я могу назвать небольшими". Председатель правительства Удмуртии Юрий Питкевич пообещал, что затраты на содержание управленцев не вырастут, но и резкого снижения не произойдет. А некоторые удмуртские наблюдатели убеждены, что в связи с возможным повышением зарплат чиновникам суммарные затраты увеличатся.

Последнее больше похоже на правду. Несмотря на структурные перестановки, расходы на содержание аппарата, как правило, растут. Комментируя региональный бюджет 2004 года, тогда еще депутат свердловского областного парламента Владимир Крицкий недоумевал: "Весной 2003 года руководство области заявило о 10-процентном сокращении штата чиновников. В июне кадровая служба правительства области объявила уже о 20-процентном сокращении, но в проекте бюджета на 2004 год заложено увеличение суммы на содержание аппарата на 36%". Растут не только расходы на содержание чиновников, но и площади, ими занимаемые: десять лет назад весь аппарат правительства Свердловской области размещался в одном высотном здании, а сегодня - еще в четырех. Причем, если верить губернатору Эдуарду Росселю, "у нас самый экономичный аппарат исполнительной власти. Говоря цифрами статотчетности, которые мы получаем из Москвы, на тысячу жителей у нас 6 чиновников, в среднем по Уральскому федеральному округу - 7,7 чиновника, а по России - 8 чиновников". Как можно размножаться, сокращаясь - есть великая чиновная тайна.

Возможно, Дмитрий Козак и продолжатели его дела в регионах дают понять, что в бюрократическом аппарате останутся наиболее толковые, соответствующие современным экономическим задачам кадры, могущие рассчитывать на адекватное вознаграждение. Но примеры административных метаморфоз, уже осуществляющихся в регионах, показывают: меняются лишь декорации, актеры остаются прежние, с прежними навыками, склонностями и качеством игры. В Удмуртии министерство промышленности, транспорта и связи точь-в-точь по столичной кальке переименовано в министерство промышленности и энергетики: министерство по топливу и энергетике вошло в него на правах управления. Что ж, будем ждать, когда административные перемены приведут к существенному увеличению прибыльности Удмуртэнерго или количества абонентов сотовой связи.

Опыт Свердловской области, где в ноябре были упразднены министерство энергетики, транспорта, связи и ЖКХ, а также министерство промышленности, и функции их распределены между оставшимися, свидетельствует: ничего во взаимоотношениях областного правительства и отраслей, давно работающих по рыночным правилам или находящихся в ведении муниципалитетов, не поменялось, под сокращения попали лишь министры и их креатуры. Практика показывает: сокращения - это, скорее, проявление "схватки бульдогов под ковром"; фактически обновление кадрового состава не происходит, на новые посты назначаются уже примелькавшиеся люди.

Властвуй разделяя

Административная реформа - не механическая перестановка фигур и не перераспределение властных рычагов в замкнутом круге федеральных органов власти, между министерствами, федеральными службами и агентствами. Реформа - это максимальный отказ государства от администрирования экономики, продуманная децентрализация ресурсов, делегирование функций и полномочий из центра в регионы.

"На рынке потребительских товаров и услуг у государства 150 функций. Из них больше половины признаны нами излишними, - утверждает исполнительный директор Института национального проекта "Общественный договор" Анастасия Овсянникова. - Лицензирование, например, в принципе является экономически неэффективным и даже вредным инструментом, барьером для входа на рынок новых субъектов. Причем дисциплинированность при входе вовсе не означает, что субъект будет соответствовать параметрам лицензии в последующем. Это коррупционная модель, требующая, по нашей оценке, замены страхованием. Далее: масса функций не связана с отправлением властных полномочий. Скажем, семеноводческий контроль в животноводстве. Но ведь собаководы как-то справляются с этой функцией самостоятельно. То же можно сказать о составлении атласов Росземкадастром, о контроле за этикетками на рыбных консервах Госкомрыболовством, о проверках Росгосхлебинспекцией качества зерна и продуктов его переработки, корректности расчетов участников зернового рынка. Такая опека напоминает продразверстку. Все перечисленные функции способен отправлять сам рынок и профессиональные саморегулируемые организации".

По словам Овсянниковой, рекомендации переданы в правительство, но заметного движения не наблюдается. Как и в судьбе президентских полпредств, которые при определенных правовых, процедурных и кадровых решениях могли бы выступить своеобразными протоправительствами будущих укрупненных регионов (сама постановка вопроса об укрупнении, кажется, уже ни у кого не вызывает изжоги). Полпредства выполнили первоначальную задачу "сшивания" федерации: они сконцентрировали контроль над силовыми ведомствами, заставили местные власти привести региональное законодательство в соответствие федеральному, обеспечили проведение на территориях выгодной Кремлю партийной реформы (в результате которой руководство страны не только получило сговорчивый парламент, но и отняло у губернаторов надзор над региональными законодательными собраниями, передав его федеральным партиям). Однако сегодня формат полпредств, чья деятельность регулируется лишь одной статьей конституции и указом президента, не соответствует актуальной повестке дня, переместившейся из политической в экономическую плоскость. Так, при уральском полпреде Петре Латышеве сформировано более полусотни не отличающихся результативностью совещательных органов на все случаи жизни. Совещательный, по большому счету, статус самих полпредств значительно снижает их эффективность. Зато губернаторы, ссылаясь на анатомию администрации президента, имеют основания плодить дополнительные бюрократические структуры. Эдуард Россель, к примеру, снова заявил о намерении учредить Центральный управленческий округ Свердловской области со столицей в Екатеринбурге. Несмотря на то что в остальных округах, созданных еще в середине 90-х годов, губернаторские полпреды так и не смогли проявить практическую полезность.

Бесперспективный "вантузиазм"

Нам могут возразить: стоит ли делегировать дополнительные функции и полномочия закосневшим региональным администрациям, проводящим сокращения и структурные перекройки ради рапортов о них? Действительно, на самоуправство раздутого и неработоспособного чиновного аппарата, на беспримерную взяткоемкость нормативно-правовой системы не жалуется лишь тот бизнесмен, который встроился в коррупционную схему взаимоотношений и принял правило "не подмажешь - не поедешь". "Я не знаю предпринимателей, которые бы гладко проходили все согласования и ничего за это не платили", - делится президент Союза участников потребительского рынка "Альянс" Алексей Подоляко. По словам уполномоченного по правам человека в РФ Владимира Лукина, на первом месте среди обращений к нему - жалобы на притеснения со стороны чиновников. "По характеру споров, которые к сегодняшнему дню рассмотрели мировые судьи, приходится констатировать: власть ощетинилась против гражданина. Вместо того чтобы решать проблемы людей, она думает, как бы от этих людей избавиться", - подтверждает первый заместитель председателя Свердловского областного суда Александр Дементьев.

Власть, устанавливая всеобщие законы, оставляет за собой эксклюзивное право трактовать и вероломно нарушать их. Можем ли мы говорить о состоявшейся системе общественного контроля за расходованием бюджетных средств? О прозрачности процедуры принятия властных решений? "Максимум реакции на раскрытие конфиденциальной информации о чиновниках - это стандартная фраза о происках политических оппонентов", - говорит председатель Свердловского отделения общероссийской общественной организации малых и средних предпринимателей "Опора России" Евгений Артюх.

Полагаться на добросовестность бюрократов, доверяя им реформирование самих себя, - все равно что поручать военным, прославившимся в войнах, договариваться о мире. Но это лишь подтверждает очевидную истину: президенту как вдохновителю и проводнику административной реформы необходима опора на население. Точнее - на заинтересованное участие предпринимательства в политической жизни страны, в общественном контроле за властью. Без такого противотока "снизу" воля президента не сумеет пробить аппаратный "засор". И никакой силы вантуз не поможет.

Опора России

Почему именно предпринимательство? Во-первых, российское население в принципе юридически несознательно. Кроме того, оно бедно, чтобы нанять адвокатов для профессиональной защиты своих интересов от посягательств чиновника. "Чиновники говорят при любом удобном случае: не нравится - идите в суд. Уже этим часто уходя и от диалога, и от ответственности. У многих просто нет денег на организацию судебного процесса: час юридической консультации стоит 600 рублей. Но самое главное: даже когда истец доказывает, что его права нарушены, ему в лучшем случае удается восстановить свои права, правонарушитель же в подавляющем большинстве не страдает", - говорит Евгений Артюх.

Во-вторых, институты гражданского общества, вопреки прекраснодушным представлениям, возникают отнюдь не в ответ на боевой клич райкома поучаствовать, к примеру, в заливке дворовых катков. Они появляются при консолидации интересов собственников. Допустим, когда владельцы приватизированных квартир объединяются в товарищество собственников жилья, чтобы нанять для обслуживания дома более ответственную и прозрачную организацию, чем ЖЭК. "Сначала нужно научиться лоббировать свой узкий интерес, а затем - мыслить на уровне всей политической системы", - уверен заместитель генерального директора Свердловского инструментального завода Сергей Лобанов. Кстати, именно сохранением монополии муниципалитетов, то есть властных органов, в сфере ЖКХ, невозможностью выбора подрядчиков объясняется зависимое, инертное поведение населения - несмотря на широкую кампанию приватизации жилищного фонда. Монополия, равно политическая или экономическая, имманентно противоречит духу гражданских свобод и конкурентного предпринимательства.

Ну и в-третьих: примеров, когда предприниматели, "духом окрепнув в борьбе", успешно справляются с проявлениями чиновничьего чванства, не так уж мало. "Все говорят - надо бороться с взяточниками. Так начните с себя - попробуйте не давать взятку. Мы отказались давать взятку, пошли в суд и после 11-месячного разбирательства все-таки отменили два постановления главы города, которые ставили барьеры на пути развития нашего бизнеса", - рассказывал президент Союза предпринимателей (работодателей) торговли и услуг "Бизнес-лига" Свердловской области Сергей Казанцев. "Каждый раз, когда возникают проблемы с чиновниками, я веду себя по правилам боя: прикидываю, какие у меня ресурсы, какие у них. Хотите потягаться - давайте, приходите, я готов!", - делится директор ООО "Прокат и продажа электроинструментов" Дмитрий Головин. Жалоба генерального директора ООО "Уралкомсервис" Юрия Труфанова на злоупотребления властей города Ревды Свердловской области Владимиру Жириновскому и обращение последнего к прокурору РФ Владимиру Устинову повлекли за собой проверку местной прокуратурой и арест вице-мэра Ирины Мельниковой и отставку главы города Сергея Соколова. Как рассказала Анжелика Гембарская, исполнительный директор тюменского отделения "Опоры России", ее организация набрала в городе такой вес, что предприниматели просят напечатать таблички с информацией о том, что их бизнес находится под защитой "Опоры".

И люди к вам потянутся

Сегодняшний выбор президентом его сподвижников имеет историческое значение. Нахальная непринужденность российской власти вызвана ментальным, исторически укоренившимся восприятием населения не как единомышленника, а как объекта надзора и управления. "Население бежало от начальства, пока не уперлось в Тихий океан, а начальство настигало это население, как только оно застревало в более или менее удобном для жизни месте", - пишет научный руководитель Центра стратегических исследований Приволжского федерального округа Вячеслав Глазычев (см. "Эксперт" 1 от 12.01.04). Теперь же геополитическая ситуация, скорее, противоположна: Россия в путах противоречивых интересов США, Европы, Китая, арабского мира. По оценкам аналитиков, у нас в запасе не больше десятилетия, чтобы осуществить масштабные инфраструктурные проекты, которые способны вызвать инновационную революцию и закрепить Россию в составе экономически развитых стран. Иосиф Сталин решил аналогичную задачу, лишив десятки миллионов сограждан собственности и гражданских прав, используя экономичный рабский труд. Но у нас сегодняшних нет времени на революции и гражданские войны, на насилие, подготовившее базу для победоносного сталинизма.

В таком случае субъектами административной реформы должны выступать не только чиновники, но и широкое бизнес-представительство. Однако результирующей первого президентского срока Владимира Путина стал зоркий контроль за Федеральным Собранием, региональными парламентами и СМИ. Это мягко говоря не способствует устранению отчужденности в отношениях государственного аппарата и населения, усилению социальной ответственности власти, повышению качества общественного договора. Скажем, почему главой правительства назначен именно Михаил Фрадков? Мы ничего не имеем против лично Михаила Ефимовича, но - почему? С нами не только не посоветовались (что по конституции не обязательно, и мы не в претензии), но даже толком не объяснили основания выбора. Мол, профессиональный администратор, порядочен - и хватит об этом. Стоит ли подробно останавливаться на том, что общение с подданными "по умолчанию" прямо противоречит духу заявленной самим же президентом административной реформы, нацеленной на десакрализацию государственного аппарата? Очевидно, что реформа провалится, если потакать чиновничеству в его застаревшей привычке к безапелляционности и волюнтаризму.

Для успеха преобразований требуются не только налоговые послабления, обещанные представителями российского правительства, но и повышение общественной ответственности судебного аппарата (тему судебной реформы мы поднимем в ближайших номерах), а что еще важнее - оживление общественно-политической жизни. Пассионарная часть общества, предпринимательство, ждут от президента не просто либеральных заверений в поддержке, но и реальных действий. Для начала неплохо бы, к примеру, настоять на уважительном отношении к избирательному законодательству, подав пример многомиллионной армии подчиненных на местах, в бюрократическом рвении затаптывающих очаги политической конкуренции.