Панихида по матрешке

Кремль создал все базовые условия для объединения Тюменской области. Губернаторам автономных округов остается торговаться по мелочам

Губернаторы Тюменской области, Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского автономных округов Сергей Собянин, Юрий Неелов и Александр Филипенко должны были до 10 мая подписать договор о разграничении полномочий. Этого не произошло: между властными элитами экономически сильных автономий и слабого центра области сохраняется слишком много разногласий. Противоречия до 10 мая должна была урегулировать специально созданная рабочая комиссия. Но ее заседания напоминают разнонаправленные усилия крыловских лебедя, рака и щуки. Автономии, понимая, что в конце концов придется уступить, пытаются выторговать хоть что-нибудь, ссылаясь, по деликатному выражению председателя Госдумы ЯНАО Сергея Харючи, на то, что "округа и Тюменская область являются самодостаточными субъектами федерации".


Владимир Путин

Торг, однако, неуместен: идея объединения региона форсируется не столько тюменской, сколько президентской администрацией. У властных элит автономных округов были большие надежды, что точки над i расставит сам Владимир Путин во время визита в Салехард 28 - 29 апреля (отчет о визите см. на с. 4). Но он не озвучил своей позиции. Это значит, что федеральный центр уклоняется от прямого вмешательства в тюменский спор, при этом зорко наблюдает: кто и на каких условиях идет на уступки. Многоходовка Кремля, поэтапно реализованная в течение первого президентского срока Владимира Путина, близится к завершению. В главном - централизация полномочий в Тюмени неизбежна - уже мало кто сомневается.

Чужой среди своих

Принято считать, что дискуссия об объединении трех регионов в один с перераспределением полномочий между ними зародилась после оформления знаменитого "пакета Дмитрия Козака" и его главного элемента - закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (согласно п. 6 ст. 26 этого закона, если до 1 января 2005 года между регионами тюменской "матрешки" не будет заключен трехсторонний договор, значительная часть полномочий, относящихся к совместному ведению федерального центра и субъекта РФ, например выдача лицензий на разведку недр, автоматически перейдет органам госвласти Тюменской области). Однако закон лишь усилил толчки, и прежде сотрясавшие "матрешечную" конфигурацию. Бюджетные сверхдоходы округов, в которых сосредоточено 90% запасов российского газа (ЯНАО) и 60% российской нефти (ХМАО), и их абсолютно автономное административно-управленческое бытие (тюменский губернатор не был даже "первым среди равных") традиционно "вызывали изжогу" не только у тюменской элиты, но и у Кремля, заинтересованного в ослаблении самостийности богатых автономий. "Руководители регионов часто упрекают центр в том, что бюджетная политика в стране слишком централизована и территории усечены в правах. Между тем в стране существует настолько резкая дифференциация между территориями по многим показателям, в том числе по доходам и налоговым сборам, что снижение уровня бюджетного централизма грозило бы распадом федерации", - считает доктор экономических наук, заместитель директора Института Европы РАН Валентин Федоров.

До реализации "пакета Козака" область как сложнопостроенный субъект федерации фактически жила "по понятиям" - на основе личных договоренностей губернаторов. В правовом поле установилась неразбериха на грани абсурда: в соответствии с парадоксом, заложенным в Конституции РФ, законодательные акты, принятые Тюменской областной думой, избираемой от всех трех субъектов, распространяются лишь на территорию Тюменской области, но не округов. На это неоднократно обращал внимание предыдущий тюменский губернатор Леонид Рокецкий, упорно "воевавший" с Юрием Нееловым и Александром Филипенко. Во многом по его инициативе Конституционный суд РФ летом 1997 года вынес постановление, подтверждающее как самостоятельность округов в качестве субъектов федерации, так и наличие у Тюменской области единой территории и населения, составными частями которых являются территория и население автономных округов.

Северяне припомнили Рокецкому его настойчивость на очередных выборах губернатора Тюменской области в 2001 году. Властные элиты округов возлагали большие надежды на избранного их усилиями нового тюменского губернатора Сергея Собянина, некогда председателя думы ХМАО, затем сенатора, позже перешедшего первым замом в аппарат полномочного представителя президента в Уральском федеральном округе. В обмен на экономические инвестиции Севера в тюменский Юг Собянин обещал не трогать полномочия губернаторов автономий.

Кредиты и инвестиции действительно пошли. Губернатор ХМАО Александр Филипенко приводит следующие примеры: автономным округом выделены ссуды в размере 800 млн рублей под льготный процент для проведения посевной и уборочной кампаний на тюменском Юге; 500 млн рублей областная администрация получила для развития налогооблагаемой базы. Выкуплено несколько проектов, служивших источниками огромных долгов Тюменской области западным банкам (эти долги в рамках так называемой кредитно-бартерной линии достались администрации Собянина в наследство от команды Рокецкого), в частности безнадежный долгострой - завод готовых лекарственных средств в Тюмени. Все 100% акций этого ОАО переданы правительству Югры за 678 млн рублей. Оно в свою очередь инвестировало в запуск предприятия, переименованного в " ЮграФарм", свыше 10 млн долларов. Средства ЯНАО задействованы в 13 предприятиях тюменского Юга, среди них ОАО "Тюменские моторостроители", Тюменский аккумуляторный завод, Ишимский машиностроительный завод, ИПФ "Сибнефтеавтоматика", ОАО "Заречье".

Некоторое время казалось, что в отношениях области и автономных округов наступила идиллия. Но жить - хорошо, а хорошо жить - еще лучше. Экономическая интеграция "с барского плеча" уже не устраивала Сергея Собянина, вросшего в собственные губернаторские проблемы, задачи и амбиции. Да и перед наступлением на сверхдоходы олигархов верховная власть должна была продемонстрировать способность навести порядок в "собственном доме", то есть в межбюджетных отношениях, перераспределив сверхдоходы богатых субъектов в интересах остальных членов федерации. С выходом "пакета Козака" и реформой местного самоуправления Собянин получил полновесный административный ресурс воздействия на соседей-губернаторов. Таким образом, при негласном соучастии Собянина межсубъектная политика постепенной экономической интеграции уступила место форсированному продавливанию административных, политических и экономических интересов федерального центра.

Пошли на базу

"Артподготовка" политической атаки на губернаторов АО заключалась в выбивании экономических подпорок, которые позволяли последним вести себя независимо по отношению к Тюмени и даже Москве. Сигналом к прекращению региональной вольницы явилась крупномасштабная акция по возвращению активов Газпрома (по сути, собственности государства), которая стартовала с назначением на пост председателя правления Газпрома Алексея Миллера в мае 2001 года. Команда Миллера активизировалась после того, как Владимир Путин твердо поддержал установку на возврат предприятий на газовом совещании в Новом Уренгое в ноябре 2001 года.

Первой яркой инициативой Газпрома стало восстановление контроля над нефтегазохимическим холдингом АК "Сибур", которому в Западной Сибири принадлежит ОАО "Тобольск-Нефтехим" (ранее Тобольский нефтехимический комбинат) и ОАО "Сибур-Тюмень" (в него входит девять газоперерабатывающих заводов в ХМАО и ЯНАО). Чтобы разобраться с хозяйством Сибура, Газпрому понадобилось инициировать уголовные дела в отношении экс-президента компании Якова Голдовского (впрочем, позже они были закрыты: Голдовский и Газпром договорились полюбовно).

Нападкам со стороны концерна подверглась и компания "Итера", которую подозревали в тесных отношениях с командой экс-главы Газпрома Рема Вяхирева. За то время, пока Газпромом управляли менеджеры во главе с Вяхиревым, "Итера" при поддержке администрации Ямало-Ненецкого АО стала крупнейшим независимым производителем газа. Стоит отметить, что губернатор ЯНАО Юрий Неелов в свое время делал особую ставку на так называемый малый ТЭК - газодобывающие предприятия, не входящие в Газпром. По замыслу Юрия Неелова, именно они должны были создать серьезную альтернативу Газпрому и ослабить зависимость освоения газоносного полуострова Ямал от возможностей монополиста. Чтобы выбить почву из-под ног "Итеры", возглавившей блок "независимых", Газпром под руководством Алексея Миллера отобрал у нее контроль над главным активом - ЗАО "Пургаз" (владеет лицензией на разработку Губкинского газового месторождения в ЯНАО с подтвержденными запасами газа более 380 млрд куб. м и добычей в 15 млрд куб. м газа в год). Это предприятие было создано компанией "Итера-Русь" (49%) и дочерним предприятием Газпрома ООО "Ноябрьскгаздобыча" (51%). В 1999 году Ноябрьскгаздобыча продала 32% акций Пургаза "Итере" на условиях опциона, то есть с возможностью обратного выкупа акций. Этим и воспользовался Газпром.

Следующим шагом стало возвращение ОАО "Запсибгазпром", крупнейшей тюменской "дочки" монополиста. Газпром, которому принадлежало 50,67% акций этого предприятия, потерял контроль над ним в 2000 году, когда отказался выкупать допэмиссию акций Запсибгазпрома и фактически передал контрольный пакет предприятия компаниям, близким менеджменту. В феврале 2002 года на Запсибгазпроме начались арбитражные процедуры, которые в мае того же года закончились победой Газпрома. Пострадала опять же "Итера": в результате нескольких операций менеджмента Запсибгазпрома именно она получила контроль над главным активом - Южно-Русским месторождением с разведанными запасами газа в 662 млрд куб. м.

В ХМАО, где предприятия нефтедобычи находятся в частной собственности, сценарий централизации активов под эгидой государства, разумеется, оказался нереализуем. Еще одним экономическим рычагом усмирения "сильных губернаторов" (а заодно действенным средством пополнения стабилизационного фонда России) стали поправки в Налоговый и Бюджетный кодексы, в соответствии с которыми проводилось постепенное перераспределение налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) из ведения регионов в центр. В 2003 году в бюджете ХМАО оставалось 20% НДПИ, в 2004-м отчисления сократились до 13,4%, в 2005-м они составят только 5%, а с 2006 года полностью перетекут в федеральный центр. В бюджете ЯНАО доля НДПИ в 2003 году составляла 23%, в бюджете ХМАО - 40%.

Прежде подобный межбюджетный передел вызвал бы бескомпромиссно гневную отповедь губернаторов. Но он сопровождался и поддерживался последовательными четырехлетними политико-административными реформами Кремля. В их цепочке: учреждение федеральных округов и президентских полпредств, передача им обширных кадровых полномочий (особенно по отношению к контрольным и силовым ведомствам), кампания по приведению регионального законодательства в соответствие федеральному. Кроме того, антикоррупционные зачистки (кстати, бывший начальник Управления налоговой полиции по УрФО Анатолий Яцков основную деятельность своего подразделения концентрировал на ямальском направлении), отлучение губернаторских политических организаций (таких как "Югра" Александра Филипенко) от участия в федеральных и местных выборах и насаждение в Госдуме и региональных парламентах "самой президентской" "Единой России", уничтожение мощного губернаторского лобби в Совете Федерации (так, сенатором от ЯНАО является бывший начальник ГУИН по Санкт-Петербургу Владимир Спицнадель). А после увенчавшего весь этот подготовительный этап заключения в "Матросскую тишину" нефтяного магната Михаила Ходорковского (активы ЮКОСа находятся и в ЯНАО, и в ХМАО) с лозунгом "делиться надо" спорить не пристало и губернаторам.

Таким образом, к июлю 2003 года, когда были приняты "поправки Козака" и активизировались разговоры о необходимости объединения тюменских регионов, экономический и политический "стул" из-под губернаторов автономий был уже выбит. Сейчас речь идет о том, как целесообразнее поделить оставшиеся полномочия. Главное из них - кто наряду с Минприроды станет обладателем "второго ключа" в распределении лицензий на разработку месторождений: Тюмень или, как прежде, Салехард с Ханты-Мансийском. Именно этот наиболее острый вопрос согласительные группы и комиссии предпочитают обходить стороной. Но логика объединительного процесса и поджимающие сроки не исключают того, что и эта позиция северянами будет сдана.

Отстрел по одному

По уже упомянутому п. 6 ст. 26 федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" (в редакции от 4 июля 2003 года), в сложнопостроенных субъектах федерации основная часть полномочий переходит от округов к области. Область может делегировать часть полномочий округам, но не самостоятельно, а только после подписания соглашения и утверждения его Госдумой и президентом. Это обстоятельство вынуждает региональных лидеров к осторожному и хитроумному торгу между собой на глазах у присматривающей Москвы.

Наиболее сговорчивым оказался губернатор ЯНАО Юрий Неелов. На заре межсубъектного спора подконтрольная Неелову Ассоциация коренных малочисленных народов Севера "Ямал - потомкам!" вышла с инициативой объединить округ с Ненецким или Долгано-Ненецким (Таймырским) автономными округами. 24 февраля этого года Юрий Неелов в совместном с Сергеем Собяниным заявлении, оглашенном на совещании в Салехарде, впервые не исключил "никаких вариантов интеграционного процесса, в том числе и интеграции области в единый субъект федерации". По соглашению губернаторов создана единая рабочая группа для "обсчета" 24 полномочий, делегируемых северянами областной администрации. Их можно подразделить на пять направлений: экономика и инфраструктура (в частности, поддержка сельского хозяйства, дорог и транспорта межмуниципального назначения); экология и предупреждение чрезвычайных ситуаций; социальный блок (специализированная медицинская помощь, медицинское страхование, образование, спорт); правовое обеспечение (финансирование адвокатской помощи в труднодоступных и малонаселенных местностях, поддержка института мировых судей); инвестиционная политика; займы и выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Начать процесс передачи полномочий ямальцев вынудило простое обстоятельство: с этого года Ямало-Ненецкий АО лишен налоговых отчислений за добычу газа, а "стоимость" делегируемых полномочий оценивается примерно в 10 млрд рублей. Как говорится, не до жиру.

О необратимости процесса передачи полномочий говорит следующий факт. На встрече Сергея Собянина и Юрия Неелова обеспокоенные ямальские парламентарии просили тюменского губернатора оставить в ведении округа хотя бы часть из 24 полномочий. В ответ Собянин достаточно жестко подчеркнул, что "федеральное законодательство будет исполняться в полном объеме". В соглашении, принятом на мартовской встрече двух губернаторов, указывается: для исполнения указанных полномочий "губернатор Тюменской области образует с 1 января 2005 года на территории Ямало-Ненецкого автономного округа территориальные органы исполнительной власти Тюменской области с местом размещения в городе Салехарде, которые формируются на основе соответствующих структурных подразделений администрации ЯНАО". И это при том, что, по данным департамента информации и социально-политических исследований администрации ЯНАО, 75% населения округа против объединения с областью, и число недовольных растет (см. диаграммы).

Губернатор ХМАО Александр Филипенко до последнего времени шел по пути, оставленному его коллегой и бывшим единомышленником Юрием Нееловым. Сначала было инициировано обращение "общественности" Югры к президенту, затем создана группа для организации проведения референдума "О непосредственном вхождении ХМАО в состав Российской Федерации". Но выделиться в отдельный субъект ХМАО не позволяет федеральный конституционный закон "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации", а объединиться не с кем - кто из соседей-губернаторов рискнет? Оборонная инициатива югорцев вызвала жесткий отпор и пиар-войны со стороны не только Тюмени, но и администрации ЯНАО. Одиночество Филипенко практически не оставляет ему шансов сохранить независимость. Об этом косвенно свидетельствует и переход в администрацию Тюменской области заместителей Александра Васильевича - Олега Чемезова и Сергея Сарычева. Остается пробовать торговаться, но опыт ЯНАО оставляет немного надежд на успех. Как отмечает сопредседатель межсубъектной рабочей группы, заместитель председателя Ханты-Мансийской думы Любовь Чистова, "нам в частности хотелось бы оставить в ведении округа финансирование института мировых судей, поскольку программа его поддержки - одно из успешных начинаний окружной администрации". Другим поводом для дискуссий, возбуждаемых югорцами, является вопрос о полномочиях в сфере выравнивания бюджетной обеспеченности муниципалитетов. Но разве такой размен может сравниться с первоначальным бунтарским пафосом югорского самоопределения?

Федерализм по-путински

В 2005 году, в связи с принятием поправок в Бюджетный и Налоговый кодексы, из консолидированного бюджета всей Тюменской области (с учетом АО) в пользу госказны будет изъято порядка 40 - 43 млрд рублей. В этой ситуации Тюмени принципиально важно обеспечить жителям северных территорий привычный им уровень жизни (а он, учитывая отраслевую специализацию автономных округов, довольно высок). В противном случае недовольство "снизу" сведет на нет результаты многотрудного объединительного процесса "сверху". Поэтому на своей мартовской встрече в Салехарде Сергей Собянин и Юрий Неелов неоднократно подчеркивали, что все северные надбавки и льготы, все программы защиты и поддержки коренных малочисленных народов ЯНАО будут, безусловно, сохранены в консолидированном бюджете области и округов - даже за счет сокращения других, в том числе экономических программ.

Один из способов компенсации бюджетных потерь - перенесение части бремени областных и окружных социальных расходов на плечи федерального центра. Эта мысль отчетливо пульсировала на Собрании представителей северных территорий Российской Федерации в Салехарде 28 - 29 апреля. Тогда Владимир Путин подчеркнул, что "государство и впредь будет выполнять взятые на себя обязательства по обеспечению гарантий и компенсаций, положенных северянам".

Другой вариант возмещения выпадающих доходов консолидированного тюменского бюджета - создание, по словам Сергея Собянина, "условий для переноса из оффшоров в Тюмень" (заметьте, не в Салехард и не в Ханты-Мансийск) центров формирования прибыли крупных нефте- и газодобывающих компаний. "Первой ласточкой" уже стал заключенный 31 марта меморандум между администрацией области и компанией ТНК/British Petroleum. В начале апреля в ходе визита в Тюмень президент НК "Роснефть" Сергей Богданчиков также объявил о намерении создать там центр формирования прибыли. Его открытие намечено на конец текущего - начало следующего года. Другие нефтяные компании скупают в Тюмени землеотводы под строительство региональных штаб-квартир. Похоже, крупный бизнес уже осознал, где и кем будут приниматься решения после 1 января 2005 года.

Итак, что не удалось "узурпатору" Рокецкому, свершилось при "своем" Собянине. Разница, безусловно, не в характерах тюменских губернаторов, а в позиции Кремля. В результате объединения (это определение, с нашей точки зрения, точнее, чем "интеграция") тюменских субъектов федеральный центр получит чаемую субъектную конструкцию - самообеспеченную, без национального акцента, с прозрачной административной и финансовой структурой, возглавляемую политически лояльным губернатором.

Не вызывает сомнения: нынешнее административно-территориальное устройство страны, поддерживающее экономически слабые, с дряхлой инфраструктурой, инвестиционно непривлекательные, неконкурентоспособные, опутанные бюрократическими веригами регионы, прямо противоречит и цели России - осуществить геополитический реванш, и задаче конкретного россиянина - достичь цивилизованного качества жизни. Но тиражирование тюменского (а также пермского: в результате объединения дотационного Коми-Пермяцкого АО и донорской Пермской области образуется Пермский край) опыта на остальную Россию наверняка потребует продолжения концентрации ресурсов в Москве, а значит, усиления тенденций общественно-политического государственного патернализма со всеми вытекающими отсюда экономическим последствиями (сужением конкуренции, коррупцией и т.д.). Это, увы, неизбежный этап. Поэтому административно-территориальное преобразование страны - как одно из базовых условий инновационного и на его основе геополитического рывка - должно, с нашей точки зрения, стать календарным приоритетом в президентской повестке.

В подготовке материала принимали участие Юлия Литвиненко, Александр Задорожный