Административная петля

Тема недели
Москва, 28.06.2004
«Эксперт Урал» №24 (151)
Основным препятствием развития малого и среднего бизнеса остается административное давление. Решать проблему необходимо через совершенствование нормативно-правовой базы и создание механизмов "обратной связи" от предпринимателей к властям

В середине июня в Челябинске глухое противостояние малых предпринимателей и городской администрации вылилось в открытый конфликт, вызвавший широкий общественный резонанс (см. "Э-У" 23 от 21.06.04). С началом сезона летних кафе в городе открылось только пятьдесят из запланированных 339. Предприниматели обвиняют в этом городские власти, в частности чиновников районных администраций. По словам возмущенных бизнесменов, те строго требуют выполнения многочисленных и некорректных правил, содержащихся в соответствующем постановлении главы города. Предпринимателей, например, обязали предъявить "сертификат предприятия", не предусмотренный ни одним правовым и нормативно-техническим документом, а в городском управлении архитектуры настаивают на приведении объектов уличной торговли в соответствие "современным архитектурным нормам", хотя ни критерии "современности", ни сами нормы нигде не прописаны.

На многочисленные жалобы предпринимателей и полемику в СМИ отреагировало Главное управление экономического развития и торговли Челябинской области. Его представители пообещали к следующему лету принять "единые правила выдачи разрешительных документов на открытие сезонных предприятий общественного питания". Эти правила будут предполагать, в частности, заблаговременное проведение тендера на земельные участки под кафе.

Принятие единого для всех нормативного документа - безусловный плюс. Однако почти трем сотням малых предпринимателей, вложившим деньги в подготовку кафе, но так и не открывшим их, легче от этого не стало.

Пока не грянет

Даже не вдаваясь в подробности челябинской ситуации (а подробности имеются, и вполне любопытные: так, по версии предпринимателей, в первую очередь под запрет попали кафе, принадлежащие оппозиционным мэрии депутатам городской думы), можно сделать как минимум три важных вывода. Первый: провозглашенный год назад президентом Владимиром Путиным курс на "всестороннюю государственную поддержку малого предпринимательства в России" так и остался политическим лозунгом. В конкретной и планомерной деятельности властей на местах он не воплотился. Это, впрочем, прогнозировалось большинством предпринимателей.

Вывод второй: основным фактором, сдерживающим развитие малого бизнеса, окончательно и бесповоротно стали административные барьеры. Они перевешивают все остальные проблемы, вместе взятые: налоги, отсутствие финансов и кадров, криминал и т.п.

Третий и самый важный вывод: конструктивный диалог между властями и бизнесом возможен. Доказательство тому - те же "единые правила", разработкой которых занялись в Челябинске. Беда в том, что диалог завязывается только после создания взрывоопасной общественной ситуации и форму имеет не постоянного конструктивного процесса, а одномоментных актов примирения. Показательно: чтобы подтолкнуть власти к принятию рядового нормативного документа, понадобилось, чтобы около трехсот предпринимателей остались не у дел. Гласный конфликт остается для малого бизнеса единственной возможностью проявить "законотворческую инициативу" или просто обратить внимание властей на свои проблемы.

Получается, меры, в обязательном порядке упоминающиеся в любом стратегическом, программном документе или выступлении представителя власти любого уровня, - дальнейшее преодоление бюрократических барьеров, ослабление административного давления на предпринимателей, - остаются лишь модными лозунгами. Чтобы перевести их в реальную плоскость, необходимо удовлетворить двум условиям. Первое - и власти, и предприниматели должны осознать: нет "административных барьеров" вообще, а есть вполне конкретные правонарушения и недостатки. Бесполезно твердить, что барьеры существуют и что их необходимо разрушать. На повестке дня другие вопросы: какие барьеры и как именно разрушать. Второе вытекает из первого. Чтобы найти ответы, необходим постоянно действующий механизм взаимодействия властей и бизнеса, работа которого будет направлена на решение конкретных актуальных проблем предпринимательства.

Сколько и за что

Итоги исследования "Рейтинговая карта нарушений прав предпринимателей в регионах РФ", проведенного в ноябре 2003 года общероссийской общественной организацией "Опора России", дают возможность количественно оценить убытки предпринимателей от столкновения с административными барьерами. В денежном эквиваленте потери выше всего в Тюменской области. Здесь вынужденные платежи за легальные услуги чиновников в пересчете на одного сотрудника предприятия составляют 10,1 тыс. рублей в год. С учетом того, что средний штат малого предприятия в России - 8,24 человека, каждое малое предприятие региона ежегодно платит чиновникам более 80 тыс. рублей.

Отдельная строка - взятки. На прошедшем 16 и 17 июня Втором съезде представителей малого бизнеса Екатеринбурга проводилось анкетирование участников. На вопрос "приходилось ли вам когда-либо давать взятки чиновникам", отрицательно ответил только каждый четвертый. Если сопоставить эти цифры с количеством малых предприятий (в Свердловской области их около 20 тысяч), получим минимум 15 тыс. нарушений УК, связанных с дачей и получением взятки. При этом количество раскрываемых в области коррупционных преступлений, совершенных должностными лицами, не превышает нескольких десятков в год - капля в море. Эту категорию "административных барьеров" в обозримом будущем преодолеть вряд ли удастся. Необходимо успешное завершение административной и судебной реформ, повышение эффективности следственных органов, ломка менталитета наконец. Предприниматели сами подпитывают коррупционную систему, провоцируя взяточничество, считая его наиболее простым, быстрым и менее затратным способом решения проблем, по сравнению, например, с обращением в суд. Открыто выступать против коррупции отваживаются единицы. Тот же опрос показал: даже при условии создания антикоррупционного общественного совета называть имена чиновников, требующих взятки, согласны только около 20% ответивших.

Лидер рейтинга проблем малого предпринимательства - деятельность контрольно-надзорных органов, регламентирующих выдачу разрешений и оформление согласований. К примеру, в Свердловской области средние потери рабочего времени каждого сотрудника малого предприятия в результате проведения таких мероприятий составляют 56 часов (восемь рабочих дней) в год. По этому показателю Свердловская область уступила сомнительное первенство только Московской (72 часа). Главная проблема даже не в том, что в массе своей проверки проходят с нарушением законодательства и прав предпринимателей (в Курганской области, например, таких - 95%). Гораздо важнее, что значительная часть согласований и разрешений при открытии малого предприятия и последующих проверок его работы просто излишни. "Жесткая конкуренция не позволяет нарушать общепринятые правила рынка, вне зависимости от того, писаны они или не писаны. Парадокс: рынок сам регулируется, сам находит "паршивых овец" и сам их изгоняет, а за какой-то эфемерный контроль мзду надо платить сомнительным организациям, - недоумевает генеральный директор производственно-коммерческого предприятия " Родонит " Дмитрий Глазов. - Многие проверяющие организации дублируют работу друг друга. Органы охраны труда повторно берут те же анализы и замеры, что и органы санэпиднадзора, причем и в первом, и во втором случае анализы платные". Общее количество проверяющих организаций исчисляется десятками, кроме того, те же проверки практикуются милицией.

Законы и контроль

Конкретной мерой снижения административного давления на бизнес должно стать резкое сокращение количества контрольно-надзорных организаций, в первую очередь дублирующих. Начать необходимо с лишения милиции права на проведение проверок без повода, она должна работать по конкретным заявлениям о нарушении прав клиентов. Одновременно необходимо урезать полномочия проверяющих организаций: сегодня большая часть контрольных органов имеет право закрыть малое предприятие до судебного разбирательства по факту выявленных нарушений. Это главный аргумент в пользу того, чтобы решить проблему "по-хорошему" - заплатить проверяющему. Решение о закрытии предприятия, временном или постоянном, должен выносить только суд.

Вторым важнейшим шагом должно стать принятие новых нормативных документов, на основании которых проводятся проверки. Многие нормы устарели настолько, что не нарушать их бизнесмену просто невозможно, а значит, он априори виновен. В первую очередь речь идет о санитарии. Например, до сих пор живо положение, по которому предприятия общепита и точки торговли продуктами питания не могут располагаться ближе 50 метров от проезжей части. Таким образом, львиная доля продуктовых магазинов и кафе, не говоря уже киосках на остановочных комплексах, оказывается вне закона. Есть подобные нормы и среди строительных: например, высота потолков на предприятиях бытового обслуживания должна быть не менее трех метров. Десятки, если не сотни парикмахерских и химчисток в каждом городе находятся на первых этажах типовых жилых зданий с высотой потолков в 2,5 метра, а значит, могут быть подвергнуты штрафам или закрыты.

Еще один больной для большинства малых предпринимателей вопрос - сложность оформления аренды земли. Хуже всего ситуация с сезонными предприятиями, такими как летние кафе: чтобы получить под них землю в новом сезоне, начинать согласования бизнесменам приходится сразу после окончания сезона предыдущего. Причем положительный результат не гарантирован. Большинству предпринимателей непонятна схема, по которой распределяются земельные участки. Несмотря на устоявшуюся формулировку "по решению конкурсной комиссии", бизнесмены уверены: решение о выделении или не выделении участка зависит полностью от воли чиновников. Принятие "единых правил", как это собираются сделать в Челябинской области, - только один из шагов, которые нужно сделать в этом направлении. Ощутимый положительный эффект принесло бы простое увеличение максимальных сроков аренды земли, которые для летних кафе сейчас ограничиваются одним годом. Вырасти срок до трех лет - втрое сократились бы и ежегодные затраты времени на получение земли, и средства, которые предприниматели выплачивают легально и нелегально.

Почти столь же часто, как слово "аренда", в разговорах предпринимателей об административных барьерах встречается слово "конкурсы". По словам председателя НП "Мебельщики Урала" Семена Новомейского, "предприниматели в большинстве случаев не верят в честность проводимых конкурсов. Они абсолютно непрозрачны, предприниматель-участник не знает, почему его не выбрали, и что нужно сделать, чтобы победить в конкурсе в следующий раз. Критерии отбора на конкурс либо не оглашаются, либо слишком размыты, поэтому изначально участники находятся в неравных условиях".

Сделать процедуру конкурсов (равно как и аренды, землеотводов, проверок) более понятной и дружественной могло бы элементарное издание и распространение среди бизнесменов соответствующих методических пособий. Предприниматель, прежде чем начинать сбор документов, выстаивать очереди, платить деньги, просто купил бы брошюру и усвоил последовательность процедур, набор требований и законных платежей. Это простое предложение, выдвинутое предпринимателями на съезде в Екатеринбурге, как ни странно, получило недвусмысленный отказ. Первый заместитель главы города Виталий Смирнов заявил: "Администрация города публиковать методические рекомендации не собирается, поскольку в бюджете нет на это средств, а все интересующие предпринимателей вопросы регламентируются постановлениями главы города, которые публикуются в прессе". Возразим: если бы постановления главы города не допускали неоднозначных трактовок, то и вопросов бы не возникало. Кстати, на том же съезде говорилось о необходимости увеличения расходов муниципального бюджета на развитие инфраструктуры предпринимательства. Если издание информационных методических пособий не есть развитие инфраструктуры, тогда что же?

Большая часть административных барьеров так или иначе связана с несовершенством нормативно-правовой базы, регламентирующей поведение предпринимателей и полномочия чиновников. В качестве временной меры, которая снизила бы негативный эффект от пробелов в законах, может выступить принятие закона "О защите прав предпринимателей", подобно тому, как закон "О защите прав потребителей" в свое время прикрыл наиболее узкие места Гражданского и Жилищного кодексов. Однако даже совершенная система законов не исключает того, что предприниматели, развиваясь, не будут сталкиваться с новыми проблемами. Чтобы эти проблемы не превращались в непреодолимые препятствия, а процесс их решения - в открытый конфликт, необходим постоянно действующий механизм связи предпринимателей и властей.

Профсоюз для бизнесмена

Теоретически подобные инструменты существуют - это общественные, экспертные и координационные объединения малых предпринимателей. Но на практике они не выполняют главную свою функцию - организацию конструктивного диалога бизнеса с властями. Как отметил один из участников екатеринбургского форума предпринимателей, эти организации стали "паровыпускателями". Они призваны ставить актуальные проблемы перед властями, но вместо этого лишь дают предпринимателям выговориться, после чего по поднятой проблеме в лучшем случае создается "рабочая группа" при властных структурах. В результате проблема либо решается со временем сама собой, либо прорывается в публичном противостоянии.

Первое, что снижает полезность предпринимательских организаций, - их многочисленность (в Свердловской области, например, счет идет на десятки). Чем больше различных объединений и организаций, тем меньше общественный вес каждой из них. Второй фактор неработоспособности предпринимательских объединений - отсутствие у них реальных полномочий и средств. Необходимо сократить число объединений (сливая, но ни в коем случае не ликвидируя оставшиеся) и законодательно наделить их полномочиями для защиты интересов малого бизнеса. Основной функцией "предпринимательских профсоюзов" должна стать экспертиза существующих и вновь принимаемых нормативных актов, имеющих прямое отношение к предпринимательской деятельности (каждого на своем уровне: районного объединения - постановлений главы района, городского - города, и так вплоть до РФ), с возможностью их пересмотра. Следующей по важности функцией станет текущая защита прав предпринимателей (юридическая, информационная, политическая и т.д.) и законодательная инициатива. И все это - на членские взносы участников "предпринимательских профсоюзов".

Если подобные предпринимательские организации возникнут, создание стройной системы преодоления административного давления на малый бизнес вполне реально: сглаживание противоречий между властью и бизнесом во время административной и судебной реформ облегчится благодаря постоянному взаимодействию уполномоченных предпринимательских организаций с властями, а нормативно-правовая база будет совершенствоваться под контролем предпринимателей.

Стратегическая задача ломки административных барьеров, равно как и поддержки малого (и не только) предпринимательства, упирается в одно-единственное требование - необходимо сменить принцип взаимоотношений бизнеса и власти. Бизнес должен перестать пребывать в положении просителя. Поясним на свежем примере. На том же съезде предпринимателей мэр Екатеринбурга Аркадий Чернецкий, отвечая на жалобы бизнесменов, касающиеся волокиты при выделении земельных участков, отметил: "Введение центров по принципу "одно окно" не означает, что землю предприниматели будут получать готовой на блюдечке, хотя сам механизм и упрощается". Позиция власти, таким образом, неизменна: предприниматель вынужден просить (выбивать) землю, лицензии, разрешения. Усилия власти в лучшем случае сведутся к тому, чтобы сделать процесс "выпрашивания" менее хлопотным. Между тем только когда власть будет предлагать доступные ресурсы "на блюдечке" каждому имеющему возможность и желание заниматься бизнесом, сложатся условия, необходимые для скорейшего выполнения государственной задачи повышения благосостояния населения страны, как ее не формулируй: хоть удвоение ВВП, хоть снижение уровня бедности, хоть создание сильного и многочисленного среднего класса собственников.

Основные показатели административного давления на малые предприятия в субъектах УрФО в 2003 году

Новости партнеров

Реклама