Города в пустыне

Москва, 12.07.2004
На местах для успешного проведения реформы местного самоуправления по правительственному сценарию нет ни квалифицированных управленческих кадров, ни конкурентоспособной экономической базы. Будем жить по старинке

По сигналу президента и правительства в стране начинается важнейшая реформа - местного самоуправления. Старт ей дан более десяти месяцев назад: 6 октября 2003 года президент подписал федеральный закон 131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В течение следующего года органам государственной власти субъектов федерации надлежит, по закону, подготовить всю региональную нормативно-правовую базу; провести новую нарезку муниципальных образований (МО), наделив их статусом городского или сельского поселения, муниципального района или городского округа (см. схему); обеспечить выборы глав и представительных органов МО. Преобразования уже разворачиваются с неимоверной скоростью, между тем целый ряд моментов программы не ясен.

За здравие

Реформа развивается в четырех основных направлениях: четкое разграничение полномочий между субъектами федерации и органами местного самоуправления; экономическое усиление муниципалитетов; приближение местного самоуправления к населению; усиление прозрачности в деятельности органов местного самоуправления.

До сих пор система управления на территориальном уровне существенно страдала от смешения компетенций. Появлялись так называемые "необеспеченные мандаты": решения принимались на одном уровне власти, а оплачивать их должны были другие. Новый закон призван четко закрепить за каждым уровнем власти соответствующую компетенцию.

Сегодня в положении муниципальных образований сложилась существенная дифференциация. В стране есть считанные богатейшие города, где бюджетная обеспеченность превышает тысячу долларов на человека, - и огромное количество нищенствующих муниципальных образований, особенно аграрных. По новому закону субъекты федерации обязаны обеспечить выравнивание на своей территории (как и муниципальные районы - в отношении поселений). Если территория "не дотягивает" до среднего уровня, ей будет оказана помощь в форме дополнительных нормативов регулирующих налогов, дотаций и т.д. Если обеспеченность территории в два раза и более превышает среднюю бюджетную обеспеченность (такое понятие вводится законом), то с нее, напротив, будет взиматься так называемый "отрицательный трансфер".

Законодательство вводит ограничитель: расстояние от границы поселения до его центра не может превышать более одного дня пешей доступности (в оба конца), расстояние от поселения до районного центра - одного дня транспортной доступности (также в оба конца). Таким образом, муниципальные образования станут компактнее, а количество их возрастет. Норма направлена на то, чтобы сделать местное самоуправление доступнее для населения.

На периферии, вдали от контрольных институтов, чиновники нередко злоупотребляют властью, превращая муниципальное хозяйство в объект наживы. Недаром муниципальную власть называют "серой зоной" российского управления. В новом законе прописана возможность отзыва населением глав местного самоуправления и депутатов, которые не оправдали возложенного на них доверия. Больше прав теперь и у субъекта федерации. Глава региона получает право отстранить от должности главу МО, если тот нарушил закон и это подтверждено судом; вводить внешнее управление в МО, если его глава допустил нецелевое расходование средств или совершил грубые ошибки в финансовом менеджменте, приведшие к появлению у муниципалитета долгов на сумму более 30% собственных доходов. Закон обязывает муниципалитет обзавестись контрольным органом - счетной палатой или иной аналогичной структурой, призванной следить за действиями местной администрации в расходовании бюджетных средств и распоряжении муниципальным имуществом и землями. Да и сам двухуровневый принцип, при котором наряду с поселением местное самоуправление будет существовать и на уровне района, обеспечит дополнительный взаимный контроль местных властей.

Не по Сеньке шапка

Генеральная линия такова - реформа должна приучить регионы и муниципалитеты к самостоятельности. Примечательно, что после реформы регионы больше не будут получать бюджетных ссуд, а только кредиты. Причем если время возврата кредита просрочено, то получатель (субъект федерации) должен будет выплатить неустойку.

Другой принципиальный момент - федеральное правительство перестает отвечать за выплату зарплаты бюджетникам (за исключением предназначающейся федеральным госслужащим) и за ее норматив. "Хочет Свердловская область платить 600 - 700 рублей за первый разряд? Если может - пожалуйста. Федеральный бюджет отстраняется от поддержания единства уровня зарплаты на территориях: это примерно 40% его расходов. Федерация в этом вопросе отходит в сторону и никак не помогает территории. Нет денег - снижай зарплату. Это стимулирует муниципальное образование формировать сбалансированный бюджет", - объяснял депутат Госдумы Михаил Задорнов на семинаре по муниципальной реформе, организованном екатеринбургским филиалом Школы публичной политики "Открытая Россия".

Большая часть муниципалитетов наверняка окажется не готова к самостоятельному плаванию. Им остаются только "слабые" налоги. Налог на имущество физических лиц - фактически налог с квартир, оцененных по шаблонам бюро технической инвентаризации, всего несколько сотен рублей в год с квартиры. Не приносит больших доходов и налог на землю: в Екатеринбурге, например, он составляет несколько десятков рублей за метр в центре, а по мере удаления ставка снижается. Что говорить о глухих районах? Транспортный налог, по сравнению с подоходным налогом, расщепляемым в основном в пользу регионального уровня, незначителен. В целом эти налоги дают ничтожно мало: порядка 7% муниципального бюджета.

Острой останется проблема определения статуса муниципалитетов, что непосредственно влияет на их инвестиционную привлекательность. Идеологи реформы предполагают, например, что муниципальный район будет включать несколько поселений и межселенных территорий, при этом глава поселения не будет подчиняться главе района: он избирается народом или представительным органом. У поселения своя собственность, свои полномочия, свой бюджет, из которого район не имеет права кормиться.

Концепция, конечно, красивая. Но если использовать муниципальный район как живую модель организации местного самоуправления, возникнет огромное количество поселенческих муниципалитетов со своими органами управления (в лучшем случае нашпигованными аппаратчиками разорившегося колхоза), бюджетами (составленными из тех самых налогов "в пользу бедных"), без прочной производственной базы (таких подавляющее большинство). Ни о какой инвестиционной привлекательности территорий говорить не придется. Результат: привычные обнищание, деградация и массовое бегство пассионариев в "оазисы цивилизации". Все это прямо противоречит задаче освоения национальных пространств.

В Свердловской области, по предварительным расчетам, в результате реформы вместо 72 муниципальных образований появится около 530. Председатель екатеринбургской гордумы Яков Силин, выступая на семинаре "Открытой России", сказал по этому поводу: "Принципы демократии требуют наделения отдельным статусом любое поселение. Но если образовать 500 - 600 муниципалитетов, а можно дробить и до бесконечности, мы посадим в экономическую лужу всю нашу богатую область. Даже большие поселки, в которых, тем не менее, нет ничего, кроме школы и больницы, станут абсолютно затратными территориями как самостоятельные муниципалитеты. Да и где взять соответствующее количество квалифицированных управленческих кадров?". Дай бог, правительством будет принята специальная программа дистанционного обучения муниципальных служащих. Но когда она принесет плоды, да и насколько "спелыми" они окажутся? А коренная перестройка системы местного самоуправления планируется правительством уже в следующем году.

В качестве спасительного средства закон на усмотрение законодателей субъекта РФ предполагает возможность расщепления федеральных (в части, остающейся на территории) и региональных налогов в пользу МО, региональную систему межбюджетных трансферов, дотаций, субсидий, субвенций, целевых фондов муниципального развития, софинансирования социальных расходов и т.д. Но все это может оказаться фикцией. В соответствии с правительственным пакетом законопроектов по монетизации социальных льгот, рассматриваемым Госдумой, общее увеличение социальных обязательств на региональном уровне может составить 426,4 млрд рублей при концентрации наиболее "денежных" и собираемых налогов на федеральном уровне. "Когда были названы первые цифры компенсаций, всем стало очевидно, что они недостаточны, возмущение тут же выплеснулось наружу. Компенсации увеличили вдвое, но это сделано за счет того, что финансирование компенсаций ветеранам труда, труженикам тыла и репрессированным переброшено на региональные бюджеты. Речь идет о 20 млн человек. А дополнительных доходных источников под эти выплаты регионы в 2005 году, судя по проекту бюджета, не получат", - сообщил Михаил Задорнов в интервью журналу "Эксперт" (см. "Прощание с утопией", 24 от 28.06.04).

За упокой

Свердловская область, исходя из перечисленных рисков, будет в основном поделена на городские округа (облдума приняла в первом чтении законопроекты по 20 городским округам). По мнению свердловчан, такой подход предотвратит размножение никчемных МО с неконкурентоспособной производственной базой, "размазанными" бюджетами и непрофессиональными управленческими кадрами. Иными словами, нынешние МО переименуют в городские округа - и вся недолга.

Задуманная ради упрочения местных экономик реформа возвращает систему на круги своя: чем ниже уровень управления, тем ничтожнее экономические полномочия и соответствующие ресурсы, тем выше степень зависимости (экономической и политической) от предыдущих этажей власти. Это справедливо и в отношении системы координат МО - субъект федерации, и в отношении вертикали регион - федеральный центр.

Готовясь к вызову глобализма, руководство государства предпочитает развитию гибкой сетевой структуры жесткую концентрацию ресурсов. Тоже вариант, тем более что в большинстве регионов ни чиновники, ни промышленный менеджмент не готовы самостоятельно справиться с задачей повышения конкурентоспособности в международном масштабе. Но в таком случае хотелось бы ознакомиться с аналогичной правительственной программой. Ждем-с.

У партнеров

    Реклама