Фальстарт

Юрий Немытых
1 ноября 2004, 00:00
  Урал

Прошло десять месяцев после вступления в силу закона "О связи", однако большинство белых пятен в правовом регулировании отрасли не закрыто. Полноценно закон не заработает и в 2005 году

На прошедшей 19 - 22 октября в Москве и крупных областных центрах выставке-форуме "Инфокоммуникации России XXI век" чиновники Минсвязи непривычно много внимания уделили вопросам правового регулирования отрасли. Актуальность темы понятна: большинство принципиальных изменений, которые должен был внести новый закон о связи (см. "Время больших", "Э-У" 4 от 02.02.04), зависли. Они прописаны в законе рамочно, но без подзаконных актов, в большинстве пока не принятых, не работают.

Системное отставание законодательства сдерживает развитие рынка. Отрасль существует в условиях противоречивой нормативно-правовой базы; бюрократической и непрозрачной процедуры получения лицензий, сертификатов и других разрешительных документов; отсутствия однозначного толкования взаимоотношений субъектов связи и равных прав для всех игроков. Последнее во многом обусловлено вмешательством в рынок Минсвязи и его структурных подразделений.

Как рассказал "Э-У" заместитель министра информационных технологий и связи РФ Дмитрий Милованцев, "сегодня из запланированных тридцати пяти подзаконных актов принято пять, остальные находятся на той или иной стадии разработки. В целом есть два глобальных белых пятна, которые необходимо закрыть в первую очередь: это вопросы лицензирования, сертификации и распределения частот, а также механизм предоставления универсальных (социальных) услуг. Принять соответствующие нормативные акты мы планируем в течение месяца".

19 октября на брифинге в Минсвязи представлены пять постановлений правительства, касающихся механизма предоставления универсальных услуг. Они явно приурочены к выставке. Но уже сейчас можно констатировать: несмотря на запоздалые усилия чиновников, в полную силу новый закон о связи не заработает и в 2005 году.

Дыры в заплатах

С началом действия закона отставание правового обеспечения стало еще более заметным. Заместитель генерального директора по юридическим вопросам ООО "Екатеринбург-2000" Александр Афонин объясняет это объективными причинами - совпадением сроков разработки и принятия нормативных актов для рынка связи с реформированием органов исполнительной власти: "Часть отраслевых исполнительных органов распущена, часть реструктурирована, все это время определялось их территориальное и ведомственное подчинение, кадровый состав. Заниматься разработкой нормативных и подзаконных актов просто некому. Логично было бы поручить министерствам и ведомствам разрабатывать проекты подзаконных актов параллельно с процедурой принятия закона".

Отсутствие прописанной процедуры лицензирования (да что там процедуры, не принят даже перечень услуг связи, подлежащих лицензированию) уже негативно отразилось на рынке. Всю первую половину года лицензии практически не выдавались и не продлевались. К концу лета процесс наладился только в столице: московские и федеральные операторы вхожи в министерство и имеют больше возможностей для решения вопросов о выдаче разрешительных документов в индивидуальном порядке. Местные операторы дорабатывают на лицензиях, полученных до 1 января 2004 года, и пока неуверенно комментируют перспективу их продления. "Ситуация не изменится, пока не будет принято постановление правительства, утверждающее перечень лицензий", - говорит генеральный директор ОАО "Уралсвязьинформ" Владимир Рыбакин.

Сложилась парадоксальная ситуация: фактически оказываемые услуги (IP-телефония, пакетная передача данных) с точки зрения официальной статистики как бы не существуют. И хотя за ведение деятельности без лицензии предусмотрено уголовное наказание, органы госнадзора помалкивают: с операторов им спрашивать нечего, государство само виновато. Сложность получения разрешительной документации может проиллюстрировать такой факт: по словам Александра Афонина, многие операторы не занимаются получением лицензий самостоятельно, а нанимают для этого компании в столице, обладающие необходимым опытом и связями. Примерно такая же ситуация сложилась с распределением частот. "Непроработанность процедуры выдачи разрешительных документов сегодня не позволяет операторам полностью сконцентрировать внимание собственно на бизнесе", - подводит итог директор по связям с общественностью ОАО " ВымпелКом" Михаил Умаров.

Виртуальные преимущества, реальные недостатки

У проблемы есть и другая сторона. Рассказывает Дмитрий Милованцев: "Нам необходимо уйти от ситуации, когда лицензий было бесконечное количество. И каждая являлась творческим документом чиновников: могла начинаться за здравие, а заканчиваться за упокой. В настоящий момент формируется относительно узкий перечень из 26 лицензий. Согласование списка проходит тяжело. Сопротивляются и операторы: у многих есть "замечательные" лицензии, в которые некогда после длительного и продуктивного общения с бизнесом чиновник включил такие пункты, от которых волосы дыбом встают. Понятно, что с особыми преференциями операторы расстаются неохотно".

Досаду у большинства операторов вызывает то, что прописанные в законе необходимые и прогрессивные меры на практике так и не заработали. Типичный пример: операторы, занимающие существенное положение на рынке (более 25% номерной емкости или 25% трафика на данной территории), должны быть внесены в единый реестр, затем государство установит единые для всех цены на пропуск трафика. Когда закон был принят, эта норма особенно обрадовала альтернативных операторов: она создает единые для всех условия входа в рынок. Но государство пока ничего не сделало для того, чтобы осуществить инициативу на практике. Так что ситуация остается прежней: естественные монополисты устанавливают более низкие тарифы для аффилиатов (часто монопольный оператор является одним из акционеров альтернативного) и более высокие для действительно независимых игроков. Тарифная дискриминация позволяет монополистам контролировать рынок, а эффект еще одной прогрессивной нормы закона, по которой монопольный оператор обязан заключить договор о присоединении со всеми потенциальными операторами, нивелируется: ничто не мешает установить такие условия присоединения, когда альтернативщик по "доброй воле" откажется входить в сеть.

Бремя неопределенности

Абсолютно не ясен пока и механизм предоставления универсальных услуг. По закону, все операторы должны отчислять в фонд этих услуг часть доходов, а оказывать их будут, скорее всего, региональные дочерние структуры Связьинвеста. Отношение участников рынка к этому неоднозначное. Монополисты считают распределение бремени оказания убыточных социальных услуг между всеми участниками рынка справедливым. Альтернатива возражает: убытки монополистов на социалке с лихвой компенсируются их изначально выгодным положением на рынке. И считают, что отчисления в фонд станут еще одним налогом для операторов. "Сказать с уверенностью, является ли положение "Об универсальной услуге" справедливым решением социальной задачи всеобщей телефонизации или законодательной преференцией естественным монополистам, можно будет, когда все подзаконные акты примут и обнародуют", - резюмирует юрисконсульт ЗАО "Форатек Коммуникейшн" Дмитрий Рябков.

Вызывает опасения сама идеология универсальной услуги. Ситуацию комментирует начальник юридического отдела ЗАО "Уральская телефонная компания" Алексей Лисаченко: "Операторы сегодня обязаны по условиям лицензий ставить таксофоны в определенных объемах за свой счет. Если после того, как стартует механизм универсальной услуги, это правило не отменят, одни будут ставить таксофоны за счет фонда универсальной услуги, а другие - по-прежнему за свои деньги. А пункты коллективного доступа в интернет в сельской местности "в поселениях с населением не менее чем в пятьсот человек"? Красивая, но абсолютно нерентабельная мечта: там слишком мало пользователей. Устраивать их в отдаленной деревне с использованием старой линии связи - бессмыслица, поскольку нормального, качественного доступа к интернету все равно не получится. Значит, сначала придется вкладывать колоссальные деньги в современные линии связи до деревень. Но тогда интернет в них сам собой придет без всяких пунктов коллективного доступа".

Отсутствие норм, регулирующих лицензирование и предоставление универсальных услуг, - только верхушка айсберга. Существенных дополнений и изменений требует вся нормативно-правовая база. Так, новый закон закрепил за линиями связи статус объекта недвижимости - это безусловный плюс. Но в каком регионе этот объект недвижимости должен регистрироваться (многие линии идут из одного субъекта РФ в другой) и где нужно платить налог на недвижимость - не сказано.

Какой будет законодательная база отрасли связи в перспективе, участники рынка прогнозировать не берутся. Слишком много открытых вопросов. По мнению операторов, основные идеологические мотивы законодательства должны предусматривать:

- равные права и условия для всех участников рынка, его открытость и однозначно трактуемые правила игры;

- либерализацию, способствующую эффективности отрасли;

- переход к заявительному (уведомительному) характеру взаимоотношений оператора с государственными органами;

- установление жестких временных рамок для госорганов на регистрацию документов или объектов, получение лицензий или частотных решений и т.д.;

- трансформацию Минсвязи из активного игрока на рынке связи в регулирующий орган.

Требуется арбитр

Последний пункт требует особых пояснений. Даже если предположить, что в ближайшее время вся необходимая нормативно-правовая база будет создана (что маловероятно: слишком велик объем работ), в текущей деятельности игроков постоянно будут возникать спорные вопросы, хотя бы в силу развития отрасли. Правовому регулированию априори не угнаться за развитием технологий. Если исходить из того, что отрасль будет развиваться в условиях рынка и конкуренции, а не диктата государства, необходим действительно независимый регулирующий орган. Поскольку создание такого органа с нуля слишком затратно, в России (как и в остальных странах СНГ), скорее всего, пойдут по пути отдаления от активного участия в рынке профилирующего министерства. Первый шаг для этого скоро будет сделан: по словам Дмитрия Милованцева, приватизация Связьинвеста вполне может произойти уже в 2005 году, что скажется на усилении конкуренции на региональных рынках и снизит непосредственное влияние на них Минсвязи. Но этого недостаточно.

Независимый национальный регулирующий орган в соответствии с нормами Европейского союза должен обладать следующими признаками. Во-первых, юридической самостоятельностью и независимостью от любых организаций, эксплуатирующих сети и предоставляющих оборудование или услуги связи. Во-вторых, государство должно обеспечить разделение функции регулирования и осуществления прав собственности или контроля. В-третьих, орган регулирования и основной оператор не могут использовать одних и тех же сотрудников, помещение и оборудование. Наконец, орган регулирования или его сотрудник не должен выполнять функции, связанные с представительством в управлении основного оператора. Нетрудно увидеть, что Минсвязи в нынешнем состоянии нарушает все четыре правила.

Если реформирование исполнительных органов не произойдет, то заявленный в новом законе курс на либерализацию отрасли и переход от государственного регулирования к рыночному останется декларацией.