Задачи переходного периода

Владимир Княгинин
20 декабря 2004, 00:00
  Урал

Россия вступила в эпоху "региональной революции", когда происходит смена парадигмы развития территорий. Целью регионального развития становится увеличение капитализации региона - рост стоимости активов, находящихся на его территории и вовлекаемых в систему глобальных обменов

До конца 1980-х годов политика регионального развития в СССР следовала принципу выравнивания уровня индустриализации территорий за счет государственной модернизации их промышленного потенциала. При этом, если верить документам Госплана, Совета по изучению производительных сил, в советское время территориальные приоритеты всегда были четко обозначены: в 1920 - 1930-е годы - это подъем отсталых окраин (Закавказье, Средняя Азия); в 1930-е и начале 1940-х годов - создание второй металлургической базы и максимально удаленных от вероятностного противника машиностроительных заводов-дублеров на Урале и в Сибири; в 1950 - 1970-е годы - ускоренное развитие восточных районов страны; в 1960 - 1980-е годы - формирование крупных территориально-производственных комплексов.

Пространственное развитие России в 90-е годы

Перелом в региональном развитии страны произошел в 1990-е годы. К их началу прежняя государственная региональная политика себя фактически исчерпала. Индустриализация регионов перестала быть основным способом "стягивания" в них ключевых ресурсов развития (финансовых, интеллектуальных, природно-культурных и прочих). Более того, зачастую именно высокий уровень индустриализации становился причиной ускоренного "вымывания" этих ресурсов с территорий. Общенациональные приоритеты регионального развития были утрачены.

Кризис затронул прежде всего старопромышленные регионы России , в которых были сконцентрированы традиционные индустриальные производства. Основные причины: неконкурентоспособность технологий; преобладание не имеющей современных ключевых квалификаций рабочей силы; отсутствие рынков сбыта продукции; неясность конкурентных преимуществ на глобальном рынке; и т.п. Фактически жизнь в этих регионах начала "сворачиваться", "оголяя" становящиеся избыточными, а потому разорительными инфраструктуры.

Промышленно-технологический кризис вызвал кризис поселенческий . В стране не оказалось поселений, способных выполнить в полной мере функцию "полюсов роста".

В ранее снабжавших отечественную индустрию сырьем регионах произошло закрепление сырьевой специализации , но теперь уже не только в рамках национального хозяйства, но и в масштабе мировой экономической системы. При этом сами производства в этих регионах чаще всего стали выступать в качестве "хвостов", развернутых за границами России технологических цепочек. Отсюда - большие объемы экспорта сырья, а также специфическая направленность проектируемых крупных транспортных путей: от сырьевых зон к портам и пограничным переходам для вывоза на экспорт.

В этой ситуации ставится под вопрос сам принцип прежней территориальной "сборки" страны как комплексного и взаимосогласованного индустриального освоения территорий. Наиболее конкурентоспособной на мировом рынке частью страны оказываются сырьевые зоны. Однако это разрастание экспортно-ориентированного сырьевого сектора экономики страны практически не давало импульса развитию ее несырьевых регионов. В лучшем случае оказались слабо стимулированными процессы развертывания транспортных путей, а также инструментального и технологического обеспечения сырьевых производств.

Есть все основания утверждать, что в последние годы связь сырьевых зон со старопромышленными регионами России все более и более ослабевала. Пространство (социально-экономическое, административно-политическое, культурно-историческое) России продолжало сильно фрагментироваться , несмотря на усилия федерального центра по формированию метасистемы управления в виде федеральных округов. При этом государство явно не справлялось с функцией развития своих регионов. До сих пор у него практически отсутствуют планы нового освоения страны. Большинство государственно-поддерживаемых региональных проектов представляет собой "перечень недоделок предыдущего периода" - эпохи индустриализации. Проект новой пространственной "сборки" страны не предъявлен.

Административные регионы - субъекты федерации - также не смогли и, по всей видимости, не смогут и в дальнейшем в полной мере выполнить функцию пространственного развития страны. Процессы регионального и, шире, пространственного развития в России не могут быть "упакованы" в старые административно-государственные формы.

Новые задачи

Можно предположить, что стране необходима новая государственная региональная политика - политика пространственного развития , адекватная существующей социально-экономической и политической ситуации не только в стране, но и в глобализующемся мире. Как мы уже неоднократно подчеркивали, концептуальным основанием новой национальной политики пространственного развития России должны стать отказ от политики выравнивания уровня социально-экономического развития территорий (при сохранении принципа постепенного выравнивания бюджетной обеспеченности граждан РФ - в том числе сегодня проживающих в различных регионах) и переход к политике поляризованного развития , опирающейся на опережающий рост нескольких базовых регионов1. Эти базовые или опорные регионы должны стать центрами инновационного развития страны, они же призваны демонстрировать новый тип экономического и социального роста для других территорий. Задачей последних становится не столько копирование пути развития вырвавшихся вперед регионов-лидеров, сколько встраивание в формирующуюся в геоэкономическом пространстве глобального мира новую региональную иерархию .

Россия позже других индустриально-развитых стран вступила в эпоху так называемой"региональной революции" , когда происходит смена парадигмы развития территорий и населенных пунктов. Особенность момента заключается в том, что границы рынков постепенно раздвигаются и больше не совпадают с пределами государства и национальной экономики. Национальный хозяйственный комплекс утрачивает свою самодостаточность и внутреннюю сбалансированность как совокупность взаимодополняющих отраслей и производств. Национальная экономика постепенно преобразуется в часть глобального рынка, причем часть, заведомо несамодостаточную2. В силу этого старые экономические регионы России, ее поселения, формировавшиеся в рамках единого государственного проекта индустриализации страны, обретают новую конфигурацию в пространстве глобальных потоков финансов, товаров, рабочей силы, технологий и информации. С этого момента статус российских территорий в данной системе глобальных обменов определяется их способностью задавать параметры экономических обменов,"гео"-экономическим влиянием .

Возникают новые требования к системам управления региональным развитием. Стратегии регионального развития, разрабатываемые как на уровне регионов, так и на уровне федерального центра должны стать стратегиями позиционирования в открытых рынках , а не набором внутрирегиональных мероприятий. В программах социально-экономического развития регионов должен быть введен в качестве обязательного раздел, посвященный оценке уровня и качества пространственного развития данного региона и его положения в пределах федерального округа, страны в целом и для всех приграничных субъектов федерации - в мировом макрорегиональном контексте.

В современных условиях конкуренцию регионов за активы выигрывает не тот, кто производит товары, а тот, кто управляет их потоками, кто привлекает финансы, права, технологии, наиболее квалифицированные кадры. В силу чего целью регионального развития становится увеличение капитализации региона - рост стоимости активов, находящихся на его территории и вовлекаемых в систему глобальных обменов. В условиях открытого рынка это ведет к концентрации мобильного капитала в наиболее капитализированном регионе, так как активы стекаются туда, где их стоимость максимальна. Например, перемещение специалиста из периферии в центр автоматически повышает стоимость его рабочей силы; целый ряд видов деятельности для своего осуществления требуют определенного уровня концентрации населения на территории, инфраструктуры целесообразно разворачивать в виде связанных пакетов и т.д.

Из этого, в частности, вытекает, что практики государственного управления региональным развитием должны выбираться и применяться в логике капитализации территориальных активов - земли, рабочей силы, культурных ценностей и т.п. В качестве основания подобной работы на федеральном уровне должна быть принята Генеральная схема пространственного развития и расселения РФ.

Еще раз подчеркнем, что сегодня в стране до сих пор не выстроена схема пространственной организации, фиксирующая, с одной стороны, складывающуюся, а с другой стороны, необходимую для успешного социально-экономического развития России региональную иерархию. Отсюда - конкурирующие проекты портового строительства, строительства трубопроводных систем, развития социальных инфраструктур. Отсюда - споры о том, что делать с территориальными образованиями, в которых население стремительно уменьшается, и с крупными городами, где оно медленно, но неуклонно растет.

Необходимо перестроить систему государственной статистики таким образом, чтобы она в качестве важнейшего параметра фиксировала до настоящего момента недооцениваемые характеристики регионального развития: объем и ценовые параметры оборота недвижимости; более детальную характеристику направленности миграционных потоков, включая оценку маятниковой миграции; объем перевозок не в целом по административным регионам, а по отдельным транспортным направлениям (магистралям, коридорам и т.п.); качество жизни и социального самочувствия населения.

Необходимо выстроить государственную оценку совокупного экономического веса региона не только через систему валовых и стоимостных показателей работы его предприятий, но и через регистрацию существующих и складывающихся на его территории кластеров 3.

Необходимо выработать систему управления, обеспечивающую мобильность активов, такое их перемещение и трансформацию, которые способствовали бы в конечном итоге росту их капитализации. Современное государство должно пользоваться всем инструментарием "финансового управления" и механизмами регулирования - установления стандартов, общих норм, арбитража споров и прочее. Возможно, что пора поставить вопрос о переходе к так называемому "конкурентному федерализму" 4.

Важнейшее место в системе государственного управления должно занять комплексное управление качеством человеческого и социального капитала - включая проблемы трудовой и образовательной миграции, расселения, социальной стратификации, координацию усилий в сфере образования, здравоохранения, спорта и культурной политики.

В этой ситуации ставка должна быть, по всей видимости, прежде всего сделана на выделение в пространстве страны наиболее динамичных городов или мегаполисов , с вменением им функций национальных "окон-переходников" в глобальный рынок и девелоперов по отношению ко всей остальной территории страны. Эти "регионы-города" должны составить каркас новой пространственной организации страны на ближайшие 10 - 15 лет.

* Владимир Княгинин - научный руководитель Фонда "Центр стратегических разработок - Северо-Запад". Петр Щедровицкий - философ, советник министра образования и науки РФ, член правления Фонда "Центр стратегических разработок - Северо-Запад", председатель попечительского совета университетской корпорации "Школа культурной политики".

1 В развитых государствах в силу природных, исторических и экономических причин заметно выделился один, реже несколько экономических центров. Так, во Франции доминирует Парижский район, в Италии - Ломбардия (ее центр - Милан), в Испании - агломерации Мадрида и Барселоны, в Японии - районы Канто (Токио), Кинки (Осака, Киото) и Токай (Нагоя). В США, Великобритании, Германии, Китае можно выделить несколько почти равных по значению ведущих районов, однако на фоне других территорий страны они также резко выделяются. Во многих развивающихся странах региональные контрасты просто огромны. Например, доля Ломбардии в итальянском ВВП составляет 20% (в населении - 15,5%), и в то же время на нее приходится больше половины прямых иностранных инвестиций (ПИИ). В Германии доля земли Гессен, где доминирует Франкфурт-на-Майне, в ВВП страны составляет 10%, а в накопленных ПИИ - 21%. Соответствующие показатели по Гамбургу составляют 4% и 8,5%. На Северный Рейн - Вестфалию, крупнейшую землю ФРГ, приходится 24% ВВП страны и 29% накопленных ПИИ, при этом больше 40% прямых капиталовложений размещается в Дюссельдорфе.

2 Рубежными для российских регионов в этом смысле выступают, как ни странно, не 1990-е годы, когда внутренний рынок страны открылся, а 2002 - 2004-й. До этого времени относительная замкнутость и автономность (а потому и самодостаточность, внутренняя сбалансированность) национального хозяйства обеспечивались уже не столько административно-политическими методами, сколько слабым рублем, создававшим преференции российским экспортерам и воздвигавшим дополнительные барьеры для импортеров. Укрепление рубля создает качественно новую ситуацию не только для отдельных хозяйствующих субъектов - российских резидентов, но и для регионов. Место производств и отраслей отныне является не их положением в народнохозяйственном комплексе страны, а позициями в открытом рынке.

3 В глобальном мире на устойчивое экономическое развитие могут претендовать те территории, которые обладают кластерами - географически локализованной совокупностью взаимосвязанных между собой компаний и институтов, совместно обеспечивающих глобальную конкурентоспособность региона. В большинстве стран данные кластеры выявляются и учитываются через так называемые коэффициенты локализации или межотраслевые балансы, балансы инновационных обменов и т.п.

4 Концепция конкурентного федерализма была впервые представлена в работах канадского политолога А. Бретона. (Breton A. Competitive Goverments. An Economic Theory of Politics and Public Finance. Cambridge. 1996).