Увеличим размер без проблем

Тема недели
Москва, 05.05.2008
«Эксперт Урал» №18 (327)
Экономика Урала нуждается в преодолении административных рамок субъектов федерации. Способ решения проблемы — формирование макрорегиона. Но его создание пока видится как чисто административная затея, без научного обоснования целей, функций и границ

Глава министерства регионального развития РФ Дмитрий Козак прилетел 29 апреля в Екатеринбург, чтобы обсудить с губернаторами шести субъектов РФ, входящих в Уральский федеральный округ, и полпредом президента в УрФО стратегию развития округа до 2020 года. Парадокс в том, что эта стратегия может УрФО и похоронить.

Идея выработать территориальные стратегии, причем не в масштабах федеральных округов, а на некоем макрорегиональном уровне, запущена полгода назад президентом Путиным. Выступая в ноябре прошлого года перед участниками заседания президентского совета по науке, технологиям и образованию, он призвал по сути к разработке концепции макрорегионов: «Нужны серьезные исследования, опираясь на которые, можно строить программы развития и оптимизировать административную структуру под эти программы, включающие привлечение трудовых ресурсов в регионы, важные с точки зрения будущего страны». Вслед за этим выступлением Дмитрий Козак предложил сгруппировать субъекты федерации в десять макрорегионов, которые не обязательно будут соответствовать федеральным округам. Позже появилась информация о том, что Национальное агентство прямых инвестиций подготовило стратегию развития первого в России макрорегиона, границы которого совпадают с Южным федеральным округом.

По сведениям ряда федеральных СМИ, разработкой идеи создания макрорегионов сейчас занимается Дмитрий Козак. Если разработка идет, то за плотно закрытыми дверями, без широкого привлечения экспертов-регионоведов: это показал проведенный нами опрос. Пресс-служба Минрегионразвития на отправленный нашим журналом официальный запрос никак не отреагировала. Между тем представители федеральной власти время от времени допускают «утечки информации». Так, в середине апреля председатель Совета Федерации РФ Сергей Миронов сообщил, что некоторые губернаторы-тяжеловесы могут в перспективе совместить занимаемые должности с работой в правительстве в статусе заместителей министра регионального развития. По его словам, речь идет о создании десяти макрорегионов, над которыми и будут поставлены «старшими» губернаторы наиболее мощных в экономическом плане областей, республик и краев.

Вспомним: идея создания семи федеральных округов разрабатывалась в еще более конспиративном режиме и нашла воплощение в одном из первых президентских указов Владимира Путина. Не исключено, что кульминационная развязка в отношении идеи макрорегионов случится через пару недель, сразу после инаугурации Дмитрия Медведева.

Подарок для самого слабого

О каких макрорегионах идет речь и для чего они вообще понадобились? Тут мнения аналитиков расходятся. Одни представляют себе процесс создания макрорегионов как слияние нескольких субъектов федерации в единый, по примеру уже образованных Пермского, Красноярского, Забайкальского и Камчатского краев. В этом случае мы будем иметь дело с укрупнением федерации, когда вместо 80 с лишним ее субъектов останется около десятка со своими уставами, губернаторами и парламентами. Процесс это довольно долгий и не факт, что результативный, поскольку неизбежно столкнется с сопротивлением ряда региональных элит (особенно в национальных республиках), потребует проведения референдумов в каждом субъекте, изменения в Конституции РФ и пересмотра всей системы федеративных отношений в России, сложившейся в нынешнем виде к 1993 году.

Вторые видят макрорегионы результатом перенарезки федеральных округов. Это самый безболезненный вариант, но и самый бесполезный: федеральные округа сегодня существуют во многом номинально, необходимо пересмотреть не столько их границы, сколько функции.

Третьи, и таких большинство, усматривают прототип макрорегионов в бывших экономических районах РСФСР. Мы также склоняемся к этому варианту.

Оставим дискуссию о возможности перераспределения центра власти между Путиным и Медведевым (создание макрорегионов, напрямую подчиненных будущему премьеру Путину) в стороне и предположим, что в идее создания макрорегионов заложены не только межличностные отношения двух лидеров страны, но и некие объективные предпосылки.

Первая — необходимость проведения политики выравнивания экономического развития субъектов федерации. Макрорегион мог бы аккумулировать часть бюджетных средств промышленно развитых краев, областей и республик и направлять их для поддержки тех территорий, которые дотируются из федерального бюджета. На Урале это Курганская область. «От создания структур, которые будут перераспределять бюджетные деньги, экономически слабые регионы выигрывают, регионы-доноры — проигрывают. Поэтому среди региональных властей в формировании макрорегиона на территории Большого Урала не заинтересован никто, кроме

Курганской области, — убежден директор Института стратегического анализа и социального проектирования (Екатеринбург) Эдуард Абелинскас. — Но сложно предположить, что слово региональных руководителей будет определяющим при принятии управленческих решений на федеральном уровне. Только незначительная часть региональных политиков сохранила лоббистские возможности на уровне федерации».

Заместитель директора Института философии и права УрО РАН Константин Киселев, напротив, считает, что в создании макрорегионов заинтересованы элиты тех субъектов РФ, чьи главы с большой долей вероятности будут назначены «супергубернаторами», то есть получат дополнительные полномочия в перераспределении ресурсов. Но, по его мнению, присоединение слабых регионов к сильным не будет способствовать преодолению экономической и социальной отсталости первых:

— Число откровенно слабых постепенно исчерпывается, а потому речь должна идти о соединении равновеликих, сильных регионов, которые закономерно будут конкурировать друг с другом за полномочия и финансы. Управление макрорегионом, тем более без объединения в самостоятельный субъект РФ, нисколько не оптимизирует управленческий процесс, но напротив, усложнит его, ибо создаст дополнительное управленческое звено в виде «супергубернаторов» или отдельных административных структур. Кроме того, в рамках существующего бюджетного законодательства, благодаря которому средства концентрируются в центре, сильные регионы смогут поддерживать слабые только за счет федеральных денег, то есть путем нового перераспределения. Другими словами, создание макрорегионов не приведет к появлению нового управленческого, социального и экономического качества, а, наоборот, ухудшит качество институтов.

Созрели

Все же необходимость для федеральной власти сделать экономическое управление более эффективным, а значит, более приближенным к территории, следует рассматривать как еще одну причину возможного создания макрорегионов. На уровень субъекта в силу сохраняющейся по Конституции РФ части его суверенности передавать такое управление нельзя (иначе станет проблематичным контроль). Выход — в формировании макрорегиональных структур федеральной власти. «Перед разными территориями страны стоят разные задачи. Поэтому объективные основания к появлению макрорегионов есть. Очень сложно проводить единую экономическую политику для Москвы и, например, Дальнего Востока. Создание макрорегионов может повысить управляемость экономикой», — считает Эдуард Абелинскас.

С этим тесно связана и еще одна причина появления идеи макрорегионов — необходимость реализации ряда экономических проектов, выходящих по масштабам за пределы отдельных субъектов федерации и в то же время нуждающихся в серьезном финансировании из федерального бюджета.

Власти понимают, что согласование развития более крупных территорий, чем субъект Российской Федерации, не получается, нужна свежая управленческая идея. Но свежесть идеи создания макрорегионов относительна: это смесь старых экономических районов и федеральных округов.

— Больших затрат и усилий на создание макрорегионов не потребовалось бы: они создавались бы как объект планирования и мониторинга, а не управления со своим бюджетом, — считает директор региональной программы Независимого института социальной политики (Москва) Наталья Зубаревич, — Это были бы некие планово-расчетные единицы для Минрегиона, в рамках которых оно собиралось распределять инвестиционные деньги, в том числе на большие инфраструктурные проекты, и руководить процессом создания производственных кластеров. Укрупненные объекты удобней для управления, но вопрос в том, для чего и как их создавать. Планирование в рыночной экономике не может быть директивным. Кластер по указке не создать и специализацию не назначить, хотя в Минрегионе и пытаются. А вот объекты инфраструктуры, финансируемые из бюджета, обязательно нужно планировать, как и формы поддержки приоритетных для страны территорий. Наши федеральные власти никаких других механизмов, кроме вертикальных, не знают, поэтому используют метод горизонтальной интеграции «сверху». Я с большим скепсисом отношусь к этой идее, когда регионы принуждаются взаимодействовать в целях получения инвестиционных средств и интеграции их экономик.

Вместе с тем очевидно и другое. Сегодня страна созрела для реализации крупных инфраструктурных проектов, многие из которых требуют объединения усилий как федерального центра, так и целой группы субъектов РФ. Для этого нужен координирующий орган — территориальное представительство Минрегиона и Минэкономики России. Федеральные округа такую функцию практически не выполняют, поскольку являются структурным подразделением администрации президента, а не правительства. Это территориальное представительство могло бы не только планировать и контролировать бюджеты при реализации в рамках макрорегиона федеральных экономических проектов, но и осуществлять координацию хозяйственной деятельности субъектов РФ, согласовывать планы их развития с учетом соседей. Как показывает практика, самостоятельно они договориться не в состоянии. Отсюда и появляются проекты создания на Урале сразу нескольких нефтеперерабатывающих заводов, целлюлозно-бумажных комбинатов, производства сельскохозяйственных тракторов (порой в совокупности их будущая продукция способна перекрыть имеющиеся потребности не только региона, но и всей России), возникают вопросы рационального распределения финансовых, трудовых, организационных ресурсов.

В последние три-четыре года наш журнал исследует концепцию, в основе которой — формирование единой уральской экономической зоны на базе пяти мегаполисов — Екатеринбурга, Перми, Челябинска, Уфы и Тюмени. Эти города находятся в пределах 400 км друг от друга и образуют «ядро» макрорегиона. В этом ядре проживает 17 млн человек и создается валовой продукт в размере 65 млрд долларов. Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа образуют отдельный блок, поскольку находятся в тысяче километров до ближайших мегаполисов и представляют собой самостоятельный центр инвестиций и сбыта для всей страны. Третий блок уральской экономической зоны составляет периферия — Курган, Оренбург, Ижевск, из которых первый экономически скорее тяготеет к ядру.

Именно экономическая инфраструктура, скрепляющая это ядро и связывающая его с внешним миром, в том числе с тюменским Севером, и должна по нашему глубокому убеждению быть объектом региональной политики государства в отношении Урала. В этом смысле выдвинутая Минрегионом идея формирования макрорегионов, на наш взгляд, значительно более верна, чем деление на федеральные округа, выполнявшее по большому счету политическую задачу усиления вертикали власти. Целью «скрепления» ядра должно стать формирование единой экономической зоны, во-первых, с точки зрения потребления: предприниматель, работая в определенном территориальном сегменте рынка, автоматически без возникновения дополнительных издержек получает доступ к любой другой его части. Это возможно при сокращении до некритичных величин затрат на логистику внутри макрорегиона и унификации любых форм регулирования в его рамках. Во-вторых, с точки зрения мобильности внутри региона главного в новой экономике ресурса — кадрового.

А также снятия напряжении в индустриальной инфраструктуре в части энергетики и транспорта.

Москва в придачу

Создавать макрорегионы имеет смысл лишь после проведения открытых экономических дискуссий по определению функций и границ новых образований. Очередное волевое решение федерального центра превратит идею в профанацию. «На все воля лоббистов и принимающих решения федеральных чиновников. Какой экономический смысл в том или ином варианте межрегиональной нарезки они найдут, одному богу известно. Помимо регионов УрФО в Уральский макрорегион могли бы войти Башкортостан, Пермский край, Оренбургская область и т.д. Было бы любопытно присоединить к нему Москву, Калининград или Владивосток. Уж если экспериментировать, так по полной программе», — иронизирует Константин Киселев.

— Постоянное перераспределение регионов ни к чему не приведет, поскольку не сформулированы цели и задачи. Есть риск, что с макрорегионами может получиться так же, как и с полномочными представителями, о которых говорят, что они неэффективны и им нечем заняться, — считает декан факультета политологии и социологии Уральского государственного университета Борис Багиров. В качестве негативного примера он приводит процесс районирования в СССР: «На моей памяти районирование проводилось шесть раз. Для жителей страны эти изменения большой роли не сыграли. Да и власти, если так часто меняли систему, не были ей удовлетворены. Если чиновники не способны нормально работать в существующей структуре, так же они будут работать и в новой».

Управления экономическими макрорегионами не должны превратиться исключительно во внутренние подразделения федерального правительства. Их основными функциями могли бы стать две: согласование среднесрочного и долгосрочного планирования федерации и ее субъектов и формирование совместных бюджетов для реализации конкретных макрорегиональных проектов. Тем самым макрорегионы покажут бизнесу ясные направления для инвестиций, а не превратятся в еще одну инстанцию, где инвесторы должны согласовывать свои действия.

Новости партнеров

Реклама